Het huidige begrip inrichting
Al sinds de Hinderwet uit 1875 wordt het begrip inrichting gebruikt om de nadelige gevolgen die bedrijven voor het milieu kunnen hebben, te reguleren. Aanvankelijk gebeurde dat alleen door middel van een vergunningplicht. Later kwamen daar de algemene regels als bedoeld in artikel 8.40 van de Wet milieubeheer (Wm) bij, die nu te vinden zijn in het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). Voor steeds meer inrichtingen is de vergunningplicht (geheel of gedeeltelijk) vervangen door deze algemene regels.

Artikel 1.1, lid 1 Wm definieert "inrichting" als: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Op grond van artikel 1.1, lid 3 Wm zijn in het Besluit omgevingsrecht (Bor) de categorieën van inrichtingen aangewezen die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken. Daarbij worden ingevolge artikel 1.1, lid 4 Wm als een inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.

De Omgevingswet: milieubelastende activiteit als centraal begrip
In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet is onderbouwd waarom ervoor gekozen is om het begrip inrichting los te laten en in plaats daarvan het brede begrip milieubelastende activiteit te introduceren.

In de eerste plaats gelden er nu ook voor diverse activiteiten buiten inrichtingen die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, al algemene rijksregels. Denk bijvoorbeeld aan lozingen van afvalwater in rioolstelsels of in de bodem, het omgaan met afvalstoffen en het toepassen van systemen voor warmte- en koudeopslag. Door het begrip inrichting los te laten kunnen deze algemene regels geïntegreerd worden met die uit het Abm. Dat geldt ook voor de verschillende vergunningplichten en andere individuele toestemmingen, zoals ontheffingen, voor het reguleren van activiteiten met milieugevolgen, ongeacht of deze nu binnen een inrichting plaatsvinden of niet. De vergunningplicht voor milieubelastende activiteiten in de Omgevingswet omvat alle (aangewezen) activiteiten met milieugevolgen en dus ook die buiten inrichtingen.

In de tweede plaats heeft het begrip inrichting volgens de regering sterk aan betekenis ingeboet, nu voor de meeste inrichtingen inmiddels algemene regels gelden in plaats van een vergunning. Op basis van de grondslag "milieubelastende activiteit" kan rechtstreeks worden aangesloten bij de handelingen met milieubelastende gevolgen. Het kan daarbij ook om korter durende activiteiten gaan die nu vanwege het ontbreken van een zekere continuïteit (gebaseerd op "pleegt te worden verricht" uit de definitie) niet als inrichting worden aangemerkt. Door de activiteiten expliciet te benoemen en hiervoor ondergrenzen te stellen, wordt de reikwijdte helder en wordt het systeem duidelijker en toegankelijker. Een voordeel daarbij is ook dat als een melding is vereist, deze geen betrekking hoeft te hebben op de gehele inrichting, maar beperkt kan blijven tot de aangewezen milieubelastende activiteit.

In de derde plaats zou de implementatie van Europese richtlijnen worden vergemakkelijkt, bijvoorbeeld doordat bij de omschrijving van de betreffende milieubelastende activiteiten rechtstreeks kan worden aangesloten bij het begrip installatie uit de Richtlijn industriële emissies (RIE).

Uitzondering voor de Seveso-inrichting
Omdat in de zogenaamde Seveso-richtlijn (over de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken; zoals nu geïmplementeerd in het Besluit risico's zware ongevallen 2015) het begrip inrichting wel gebruikt wordt, is ervoor gekozen om een uitzondering te maken. In de (uitvoeringsbesluiten bij de) Omgevingswet komt daarom (naast het begrip Seveso-installatie) wel het begrip Seveso-inrichting voor. In de definitie van dat begrip wordt rechtstreeks naar artikel 3, lid 1 van de Seveso-richtlijn verwezen.  Daarin wordt het begrip inrichting omschreven als: het volledige door een exploitant beheerde gebied waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn in een of meer installaties, met inbegrip van gemeenschappelijke of bijbehorende infrastructuur of activiteiten; inrichtingen zijn ofwel lagedrempelinrichtingen ofwel hogedrempelinrichtingen.

Milieubelastende activiteiten in het Bal: toch behoefte aan een inrichtingbegrip?
In de hoofdstukken 2 t/m 5 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) zijn de algemene rijksregels voor milieubelastende activiteiten (en lozingsactiviteiten) opgenomen. Deze regels die een vergunningplicht of een meldingsplicht kunnen inhouden, zijn alleen van toepassing als de betreffende activiteit expliciet in hoofdstuk 3 Bal is aangewezen. Veelal komen deze (in afdeling 3.3 t/m 3.11) aangewezen activiteiten overeen met gangbare bedrijven die over het algemeen meerdere (sub)activiteiten uitvoeren. Na een opsomming van de belangrijkste (milieubelastende) activiteiten van het bedrijf wordt daarom in veel gevallen tevens bepaald dat deze aangewezen activiteiten ook andere milieubelastende activiteiten omvatten die worden verricht op dezelfde locatie en die (a) hiermee rechtstreeks samenhangen, in technisch verband staan, en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en verontreiniging, of (b) deze functioneel ondersteunen. In zoverre is er in feite nog steeds sprake van inrichtingen, ook al worden deze niet meer zo genoemd.

Het kan voorkomen dat een bedrijf verschillende, ook afzonderlijk te verrichten activiteiten uitvoert waarop meerdere omschrijvingen uit de afdelingen 3.3 t/m 3.11 van toepassing zijn. Het Bal gaat ervan uit dat degene die dergelijke activiteiten uitvoert, in een melding de ruimtelijke begrenzing van de activiteiten (veelal zijn bedrijfslocatie) aangeeft en daarbij ook vermeldt welke activiteiten uit de hoofdstukken 3 en 4 van het Bal binnen die begrenzing worden uitgevoerd. Deze activiteiten kunnen bijvoorbeeld als één geheel worden beschouwd bij de inzet van maatwerk. Ook dan vormt dus veeleer de inrichting het aangrijpingspunt voor de regulering in plaats van de afzonderlijke milieubelastende activiteiten.

Daarnaast worden er in afdeling 3.2 - naast de al genoemde Seveso-inrichting - activiteiten aangewezen die meestal geen zelfstandige bedrijven zijn, maar die als onderdeel van bedrijven of huishoudens worden uitgevoerd. Vaak betreft het installaties, zoals stookinstallaties, windturbines, bodemenergiesystemen en verschillende vormen van opslag(tanks). Met name met het oog op die activiteiten is er dus voor gekozen om het begrip inrichting te verlaten.

In dit kader moet tenslotte nog gewezen worden op een deel van de milieubelastende activiteiten die in het Bal als "complexe bedrijven" worden aangeduid. Dit zijn bedrijven die veelal op grond van Europese regels vergunningplichtig zijn met gedeputeerde staten als bevoegd gezag. Het gaat om Seveso-inrichtingen en om IPPC-installaties met bovengemeentelijke milieugevolgen of een hoog milieurisico. Deze complexe bedrijven worden in het Bal meestal in zijn geheel als vergunningplichtig aangewezen, mede gelet op de integrale beoordeling van de milieugevolgen die ingevolge de Europese regels, zoals de RIE, verplicht is. Dit gebeurt door te bepalen dat de als vergunningplichtig aangewezen milieubelastende activiteit ook de milieubelastende activiteiten omvat, die worden verricht op dezelfde locatie en die deze activiteit functioneel ondersteunen. Met de locatie wordt de begrenzing van de milieubelastende activiteit bedoeld die bij de aanvraag van de omgevingsvergunning door de aanvrager moet worden aangegeven. Ook in zoverre zal het dus vrijwel steeds gaan om de inrichting, zoals we die nu kennen.

Nu er bij de regulering van milieubelastende activiteiten in het Bal dus zeer vaak wordt aangesloten bij (de begrenzing van) de locatie waarbinnen de (hoofd)activiteit wordt uitgevoerd, rijst de vraag waarom daarvoor niet gewoon het begrip inrichting gehandhaafd is? In paragraaf 4.8 van de Nota van Toelichting bij het Bal wordt die vraag beantwoord. Kort gezegd waren er voor het kabinet drie redenen om het begrip inrichting ook in het Bal niet meer te gebruiken:

1. De eerste reden is dat het Bal, zoals gezegd, ook regels voor milieubelastende activiteiten bevat die niet binnen een inrichting plaatsvinden en daarvoor is dat begrip dus per definitie onbruikbaar. Dat is uiteraard juist, maar verklaart volgens mij nog niet waarom het begrip voor de overige activiteiten afgeschaft zou moeten worden.
2. De tweede reden is dat het niet altijd nodig is om regels even breed te laten gelden als bij het inrichtingbegrip. In verband met het uitgangspunt "decentraal, tenzij" moeten de rijksregels slechts betrekking hebben op de betreffende activiteit die regulering behoeft en moet als gevolg daarvan niet de gehele inrichting onder de werking van die regels worden gebracht. Dat lijkt mij echter oplosbaar door middel van de formulering van de betreffende rijksregels.
3. De derde en waarschijnlijk belangrijkste reden is dat het begrip inrichting volgens de regering een aantal specifieke onvolkomenheden in zich bergt die door dat begrip los te laten gecorrigeerd kunnen worden. Daartoe worden de verschillende uit artikel 1.1 Wm volgende criteria, die maken dat er sprake is van een c.q. een inrichting, besproken.

In de eerste plaats komt het criterium "bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was" niet terug, omdat dit niet direct te maken heeft met de milieurelevantie van de betreffende activiteit. Onder de Omgevingswet wordt zoveel mogelijk per activiteit een drempel opgenomen en worden specifieke activiteiten die niet centraal geregeld hoeven te worden, uitgezonderd. Daarnaast nog toetsen aan een criterium van bedrijfsmatige omvang is niet wenselijk, aldus de toelichting.

Ook het criterium over de duur van de activiteit, dat leidde tot discussies over hoe lang een activiteit op een locatie moet worden uitgevoerd voordat sprake is van een inrichting, komt niet terug. De rijksregels uit het Bal gelden als een activiteit milieubelastend is, ongeacht de duur ervan. Wel kunnen andere voorschriften gelden als een activiteit kort duurt.

Zoals uit het voorafgaande al volgt, blijven de criteria van de begrenzing (in de woorden "op dezelfde locatie") en van de technische en functionele bindingen ( in de woorden " hiermee rechtstreeks samenhangen, in technisch verband staan, en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en verontreinigingen, of deze functioneel ondersteunen") wel gehandhaafd.

Dat geldt niet voor zover er uitsluitend sprake is van organisatorische bindingen. Enerzijds omdat de zogenaamde richtingaanwijzer uit hoofdstuk 3 Bal daarop niet afgestemd kan worden en anderzijds omdat dit bij de handhaving zou leiden tot discussies over privaatrechtelijke verhoudingen. Eventuele activiteiten die uitsluitend organisatorisch verbonden zijn met een onder het Bal vallende milieubelastende activiteit, worden dus zelfstandig beoordeeld. Als die activiteit als zodanig niet in het Bal gereguleerd is, zijn daarop uitsluitend decentrale regels van toepassing. Ook in zoverre wordt dus recht gedaan aan het uitgangspunt "decentraal, tenzij".

Naar de mening van de regering blijven op deze manier dus de voordelen van het begrip inrichting behouden, maar worden ook enkele nadelen geschrapt.

Komt het begrip inrichting in het Bkl desondanks weer terug?
De regels in het Bal zijn gesteld als minimumeis voor de individuele activiteit vanuit landelijk perspectief. Deze regels zijn niet afgestemd op de specifieke lokale situatie of het lokale beleid. Het omgevingsplan van de gemeente moet borgen dat de afzonderlijke activiteiten ook in onderlinge samenhang (cumulatief) leiden tot een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Dit wordt in het omgevingsplan deels geborgd via de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en daarbij te stellen regels. De algemene rijksregels uit het Bal bepalen wel hoe een activiteit verricht mag worden, maar niet waar deze verricht mag worden. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) reguleert niet direct de in het Bal genoemde activiteiten, maar speelt indirect wel een belangrijke rol. Waar het Bal vooral emissiegerichte regels stelt voor milieubelastende activiteiten, bevat het Bkl instructieregels voor (onder andere) omgevingsplannen die meer effectgericht zijn (zo nodig inclusief immissienormen) en die ook betrekking hebben op verdeling van de beschikbare (milieu)gebruiksruimte.

In dat kader bevat paragraaf 5.1.4.2 van het Bkl instructieregels voor omgevingsplannen over geluid en trillingen. Deze rijksregels zijn alleen van toepassing op bedrijfsmatige activiteiten en dus niet op het geluid van evenementen, geluidapparatuur in de openbare ruimte of activiteiten met een niet-bedrijfsmatig karakter. Of en zo ja, hoe tot regulering daarvan wordt overgegaan, bepaalt iedere gemeente zelf. Evenmin zijn deze regels van toepassing op de geluidbelasting door de luchtvaart of vanwege industrieterreinen als bedoeld in de Wet geluidhinder, wegen, vaarwegen en spoorwegen (anders dan spoorwegemplacementen). Daarvoor zullen in de Aanvullingswet geluid Omgevingswet en via het bijbehorende Aanvullingsbesluit ook in het Bkl later alsnog regels gesteld worden.

Artikel 5.42, lid 1 Bkl bepaalt dat als bedrijfsmatige activiteit, waarop de instructieregels voor omgevingsplannen over geluid en trillingen betrekking hebben, in een omgevingsplan ook aangemerkt kan worden het geheel van bij dezelfde onderneming of instelling verrichte activiteiten die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars nabijheid worden verricht. Zonder dat daaraan in de Nota van Toelichting ook maar een overweging gewijd wordt, is dit artikel duidelijk gebaseerd op artikel 1.1, lid 4 Wm, waarmee het begrip inrichting langs een omweg toch weer, zij het niet met zoveel woorden, terugkeert.

Conclusie
Met uitzondering van de Seveso-inrichting komt het begrip inrichting na de inwerkingtreding van de Omgevingswet niet meer terug. De redenen die de regering daarvoor geeft, lijken niet allemaal even sterk. Bovendien komen er wel formuleringen terug die erg sterk aan de definitie van "inrichting" doen denken. Of het hierdoor eenvoudig beter wordt, zullen we moeten afwachten.

Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?

Heeft u vragen over het begrip inrichting of de Omgevingswet? Of wilt u dat wij ons licht laten schijnen op een onderwerp dat hier niet is genoemd? Neem dan contact op met Jos van der Velden.