In dit blog, dat uit twee delen bestaat, worden de hoofdlijnen van natuurbescherming onder de Omgevingswet en de AMvB's besproken voor zover deze nu bekend zijn. In deel 1 wordt ingegaan op de integratie van de toekomstige Wet natuurbescherming in de Omgevingswet, het opgaan van (delen van) de natuurvisie in de omgevingsvisie en de overgang van het Natura 2000-beheerplan in een verplicht programma. In deel 2 (dat morgen wordt gepubliceerd) wordt ingegaan op de programmatische aanpak, de omgevingsvergunning, de houdbaarheid van onderzoeksgegevens, het Natuurnetwerk Nederland en de integratie van niet-plaatsgebonden handelingen uit de Wet natuurbescherming.
Via de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet
Het natuurbeschermingsrecht is al geruime tijd in beweging en het ziet er niet naar uit dat het de komende jaren in rustiger vaarwater zal komen. Op 19 januari 2016 werd de Wet natuurbescherming gepubliceerd in het Staatsblad. Deze wet zal de huidige Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998), Flora- en faunawet (Ffw) en Boswet vervangen. Bij brief van 13 mei 2016 kondigde Staatssecretaris Van Dam aan dat bepaalde onderdelen van de net gepubliceerde Wet natuurbescherming niet in werking zullen treden. Het gaat om de bepalingen die het zogenoemde verplichte aanhaken van Nbw-vergunningen en Ffw-ontheffingen aan de omgevingsvergunning regelen. Een alternatieve regeling is voorgesteld in het ontwerp-Besluit natuurbescherming dat, tegelijk met de ontwerp-Regeling natuurbescherming, bij de genoemde brief van 13 mei 2016 aan de Tweede Kamer is gezonden.
De Wet natuurbescherming zal naar verwachting op 1 januari 2017 in werking treden, om enkele jaren later op te gaan in de Omgevingswet. Daartoe wordt momenteel gewerkt aan een Aanvullingswet natuur die dit najaar (mogelijk per 1 november 2016) ter internetconsultatie zal worden voorgelegd. Het streven van het kabinet is om het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur in de eerste helft van 2017 aan de Afdeling advisering van de Raad van State voor te leggen. Na verwerking van het advies van de Afdeling advisering en het opstellen van het nader rapport, zal het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer worden toegezonden. De AMvB's behorende bij de Omgevingswet zullen via een Aanvullingsbesluit natuur waar nodig worden aangevuld in verband met de overgang van de natuurwetgeving naar de omgevingswetgeving. Het Aanvullingsbesluit natuur zal te zijner tijd worden voorgehangen bij beide Kamers van de Staten-Generaal. De inhoud van de Wet natuurbescherming, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming zal beleidsneutraal worden omgezet. Het kabinet heeft het voornemen om de integratie van de Wet natuurbescherming en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving in het stelsel van de Omgevingswet te laten plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet, zodat op dat moment één wet ontstaat voor de fysieke leefomgeving.
Moet dat nou zo?
Tijdens de parlementaire behandeling van de Wet natuurbescherming is de vraag gesteld of die wet niet beter kan worden aangehouden en in één keer in de Omgevingswet kan worden geïntegreerd. Daartoe werd in de Eerste Kamer nog een motie ingediend, die niet werd aangenomen. Reden daarvoor was onder meer dat de Staatssecretaris had toegelicht dat de instrumenten en begrippenkaders van de Wet natuurbescherming al zo goed mogelijk zijn afgestemd op de Omgevingswet en de Wet natuurbescherming hierin één-op-één zal overgaan (Handelingen EK, 2015-2016, 33 348, nr. 11, item 8). De Staatssecretaris gaf in diezelfde toelichting echter ook aan dat bij het opstellen van het Aanvullingsbesluit natuur rekening zal worden gehouden met de ervaring die dan is opgedaan met de Wet natuurbescherming. Desgevraagd merkte hij daarbij op dat de onderwerpen bejaagbare soorten en deelname van maatschappelijke organisaties aan faunabeheereenheden in ieder geval onderdeel zullen zijn van de evaluatie van de Wet natuurbescherming bij de overgang naar de Omgevingswet. Dat lijkt toch de deur open te houden voor (enige) wijzigingen.
Uit de Aanvullingswet natuur en het Aanvullingsbesluit natuur zal blijken hoe het instrumentarium en het normenkader van de Wet natuurbescherming precies zal worden ingepast in het stelsel van de Omgevingswet. Hoewel de aanvullingswetgeving nog niet beschikbaar is, betekent dit niet dat er op dit moment nog niets is geregeld over natuur in de Omgevingswet. Verspreid over de Omgevingswet en de AMvB's zijn al diverse bepalingen opgenomen over natuur.
Natuur is onderdeel van de fysieke leefomgeving
De Omgevingswet gaat over de fysieke leefomgeving en activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. De wet bevat een integraal kader voor plaatsgebonden activiteiten van burgers, bedrijven en overheden in die fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving omvat onder meer natuur. Onder natuur worden in ieder geval in het wild levende flora en fauna en hun habitats verstaan, maar ook aangeplante bomen en andere vaste planten kunnen vaak als natuur worden beschouwd (TK, 2013, 2014, 33 962, nr. 3, p. 60). Nu natuur onderdeel is van de fysieke leefomgeving, heeft de algemene doelstelling in artikel 1.3 van de Omgevingswet ook betrekking op natuur. Natuurbescherming is ook opgenomen als oogmerk waarvoor een nadere uitwerking of begrenzing ten aanzien van de uitoefening van taken en bevoegdheden door bestuursorganen op grond van de Omgevingswet kan plaatsvinden (artikel 2.1, derde lid, onder h Ow).
Van natuurvisie naar omgevingsvisie
De natuurvisie is één van de instrumenten waarin de Wet natuurbescherming voorziet. In feite vormt de natuurvisie de voortzetting van het natuurbeleidsplan, dat op grond van de huidige Nbw 1998 ten minste eenmaal in de acht jaar moet worden vastgesteld. De Wet natuurbescherming schrijft voor dat de Minister van EZ en provinciale staten elk een natuurvisie vaststellen. De nationale natuurvisie bevat de hoofdlijnen van het te voeren rijksnatuurbeleid, terwijl in de provinciale natuurvisie de hoofdlijnen van het natuurbeleid van de betreffende provincie worden neergelegd. De natuurvisie heeft betrekking op de volle breedte van het beleidsveld van natuur- en landschapsbescherming.
De omgevingsvisie is een integrale langetermijnvisie van een bestuursorgaan over de noodzakelijke en de gewenste ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving (waaronder dus natuur) in zijn bestuursgebied. In de omgevingsvisie zullen de onderdelen van de natuurvisie opgaan die van belang zijn voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van de natuur en de kwaliteit en het beheer van de fysieke leefomgeving. In de nationale omgevingsvisie wordt natuur dan meegenomen in de integrale beleidsoverwegingen voor de fysieke leefomgeving op strategisch niveau. Daarmee moet worden verzekerd dat het belang van natuur als één van de bepalende onderdelen van het beleid voor de fysieke leefomgeving wordt meegenomen. Op provinciaal niveau maakt het (strategische) natuurbeleid deel uit van de provinciale omgevingsvisie. In de parlementaire geschiedenis wordt in dit verband het voorbeeld gegeven van beleid om in een bebouwde of nog te bebouwen omgeving en in samenhang met andere belangen actief natuur te ontwikkelen of om gezonde soortenpopulaties in hun natuurlijke verspreidingsgebied op provinciaal en gemeentelijk niveau te bevorderen (TK, 2014-2015, 33 962, nr. 12, p. 245).
In de Wet natuurbescherming is met het oog op de overgang van de natuurvisie in de omgevingsvisie opgenomen dat onderdelen van het rijks- dan wel provinciale natuurbeleid ook kunnen worden opgenomen in een andere rijks- respectievelijk provinciale visie (artikel 1.5, zesde lid en artikel 1.7, vierde lid Wet natuurbescherming).
Van beheerplan naar verplicht programma
Het beheerplan vormt een belangrijk instrument voor het realiseren van het Natura 2000-netwerk in Nederland. Voor alle Natura 2000-gebieden zijn doelstellingen opgenomen in de aanwijzingsbesluiten. In de beheerplannen wordt uitgewerkt welke maatregelen op welke wijze genomen zullen worden om deze doelstellingen te bereiken. In het kader van de Omgevingswet vallen de beheerplannen onder de categorie programma's. Omdat het vaststellen van beheerplannen voortvloeit uit internationale verplichtingen, is de vaststelling van deze programma's verplicht.
Beheerplannen worden in de meeste gevallen vastgesteld door de provincies. Dat is onder de Omgevingswet niet anders. De Omgevingswet schrijft voor dat gedeputeerde staten van de provincie waarin een Natura 2000-gebied ligt of, als dat gebied in meer dan een provincie ligt, gedeputeerde staten van de provincie waarin dat gebied grotendeels ligt, voor dat gebied een beheerplan moeten vaststellen (artikel 3.8, derde lid Ow). Sommige Natura 2000-gebieden worden geheel of gedeeltelijk beheerd door het Rijk. Voor die gebieden of gedeelten daarvan is de betrokken Minister het bevoegd gezag (artikel 3.9, derde lid Ow). Welke Minister bevoegd is, is afhankelijk van het soort gebied en het beheer. Gaat het om rijkswateren dan is de Minister van I&M bevoegd; voor militaire terreinen de Minister van Defensie. Voor andere gebieden die onder rijksverantwoordelijkheid worden beheerd is de Minister van EZ bevoegd.
Op grond van artikel 2.26 Ow moeten inhoudelijke regels worden gesteld over verplicht vast te stellen programma's. Deze regels hebben mede tot doel om achteruitgang van de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving te voorkomen of beperken en strekken in ieder geval tot uitvoering van diverse richtlijnen, waaronder de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn. Voor Natura 2000-beheerplannen zijn deze eisen uitgewerkt in artikel 4.29 van het ontwerp-Besluit kwaliteit leefomgeving. Een beheerplan bevat in ieder geval een beschrijving van de voor het Natura 2000-gebied nodige instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen en de beoogde resultaten van deze maatregelen. De Nota van Toelichting bij het ontwerp-Besluit kwaliteit leefomgeving geeft aan dat in het beheerplan wordt beschreven waar de te beschermen, te herstellen of te ontwikkelen natuurwaarden liggen, welke instandhoudingsmaatregelen worden getroffen, hoe dat gebeurt en wat daarbij de beoogde resultaten zijn en dat uit het beheerplan moet blijken welke afweging heeft plaatsgevonden over de noodzaak, evenredigheid en geschiktheid van de beschreven maatregelen in samenhang met de te realiseren natuurdoelstellingen. Daarbij moet ook worden aangegeven hoe bij de in het beheerplan op te nemen maatregelen rekening is gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden. De in dit artikel opgenomen eisen zijn inhoudelijk niet gewijzigd ten opzichte van de Wet natuurbescherming. Het eerste beheerplan wordt vastgesteld uiterlijk drie jaar na dagtekening van het besluit tot aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied (artikel 4.30 ontwerp-Besluit kwaliteit leefomgeving). Op grond van artikel 3.18, derde lid Ow geldt een uitvoeringsplicht voor beheerplannen voor Natura 2000-gebieden.
In artikel 8.15 van het ontwerp-Omgevingsbesluit is opgenomen dat een beheerplan elke zes jaar wordt geactualiseerd. Actualisatie kan ook inhouden dat het beheerplan ongewijzigd opnieuw wordt vastgesteld. Het tijdvak voor beheerplannen staat op dit moment in artikel 19a, tweede lid Nbw 1998 en per 1 januari 2017 in artikel 2.3, vierde lid Wet natuurbescherming (zes jaar). Op de voorbereiding van een beheerplan is (onveranderd) de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing (artikel 16.27 Ow). Zienswijzen kunnen daarbij worden ingediend door een ieder en niet alleen door belanghebbenden (artikel 16.23 Ow). Die verruiming van de inspraakmogelijkheden is ook onder de Wet natuurbescherming voorzien. Onder de huidige Nbw geldt dat slechts belanghebbenden een zienswijze kunnen indienen. Bij het vaststellen van het beheerplan moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken (artikel 8.5 ontwerp-Omgevingsbesluit). Deze laatste bepaling is bedoeld als stimulans voor het vaststellende bestuursorgaan om zorg te dragen voor vroegtijdige participatie van derden.
Programma's binden, evenals omgevingsvisies, in beginsel alleen het vaststellend bestuursorgaan zelf bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Om die reden staat tegen de vaststelling van programma's in beginsel geen beroep open. Om onduidelijkheden te voorkomen wordt het programma op de negatieve lijst van de Awb geplaatst. Een uitzondering geldt voor programma's met specifieke rechtsgevolgen. Indien een programma een rechtstreekse titel biedt voor activiteiten, waarvoor vervolgens geen apart toestemmingsbesluit meer nodig is, dan staat tegen die onderdelen van het programma wel beroep open. Deze programma's zullen niet worden vermeld op de negatieve lijst (TK, 2013-2014, 33 962, nr. 4, p. 141). Voor wat betreft beheerplannen geldt dat daarin, behalve instandhoudingsmaatregelen, ook kan worden opgenomen welke activiteiten in het gebied en daarbuiten het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied niet in gevaar brengen. Deze activiteiten vallen niet langer onder de vergunningplicht. Het beheerplan heeft ten aanzien van deze activiteiten het karakter van een vrijstelling. Tegen deze onderdelen van het beheerplan zal, net als nu, beroep mogelijk blijven.
In de Wet natuurbescherming is geregeld dat het beheerplan onderdeel kan uitmaken van een ander plan of programma dat betrekking heeft op de inrichting, het beheer of het gebruik van het betrokken Natura 2000 gebied. Deze integrale benadering wordt onder de Omgevingswet gecontinueerd.
Tenslotte merk ik op dat op grond van artikel 16.36, tweede lid Ow geldt dat als bij de voorbereiding van een plan of programma op grond van artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming een passende beoordeling moet worden gemaakt, ook een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Dat is nu ook al het geval (artikel 7.2a Wet milieubeheer). Ik neem aan dat de verwijzing naar de Wet natuurbescherming, die overigens op meer plekken in de Omgevingswet en de AMvB's voorkomt, in het kader van de Aanvullingswet natuur en het Aanvullingsbesluit natuur zal worden vervangen naar (nog in te voegen) bepalingen in de Omgevingswet en de AMvB's.
Tot zover
Tot zover deel 1 van dit blog over natuurbescherming onder de Omgevingswet. Deel 2 wordt, zoals gezegd, morgen gepubliceerd.
Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?
Heeft u vragen over natuurbescherming onder de Omgevingswet? Neem dan contact op met Wienke Zwier.
In dit blog, dat uit twee delen bestaat, worden de hoofdlijnen van natuurbescherming onder de Omgevingswet en de AMvB's besproken voor zover deze nu bekend zijn. In deel 1 wordt ingegaan op de integratie van de toekomstige Wet natuurbescherming in de Omgevingswet, het opgaan van (delen van) de natuurvisie in de omgevingsvisie en de overgang van het Natura 2000-beheerplan in een verplicht programma. In deel 2 (dat morgen wordt gepubliceerd) wordt ingegaan op de programmatische aanpak, de omgevingsvergunning, de houdbaarheid van onderzoeksgegevens, het Natuurnetwerk Nederland en de integratie van niet-plaatsgebonden handelingen uit de Wet natuurbescherming.
Via de Wet natuurbescherming naar de Omgevingswet
Het natuurbeschermingsrecht is al geruime tijd in beweging en het ziet er niet naar uit dat het de komende jaren in rustiger vaarwater zal komen. Op 19 januari 2016 werd de Wet natuurbescherming gepubliceerd in het Staatsblad. Deze wet zal de huidige Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998), Flora- en faunawet (Ffw) en Boswet vervangen. Bij brief van 13 mei 2016 kondigde Staatssecretaris Van Dam aan dat bepaalde onderdelen van de net gepubliceerde Wet natuurbescherming niet in werking zullen treden. Het gaat om de bepalingen die het zogenoemde verplichte aanhaken van Nbw-vergunningen en Ffw-ontheffingen aan de omgevingsvergunning regelen. Een alternatieve regeling is voorgesteld in het ontwerp-Besluit natuurbescherming dat, tegelijk met de ontwerp-Regeling natuurbescherming, bij de genoemde brief van 13 mei 2016 aan de Tweede Kamer is gezonden.
De Wet natuurbescherming zal naar verwachting op 1 januari 2017 in werking treden, om enkele jaren later op te gaan in de Omgevingswet. Daartoe wordt momenteel gewerkt aan een Aanvullingswet natuur die dit najaar (mogelijk per 1 november 2016) ter internetconsultatie zal worden voorgelegd. Het streven van het kabinet is om het wetsvoorstel voor de Aanvullingswet natuur in de eerste helft van 2017 aan de Afdeling advisering van de Raad van State voor te leggen. Na verwerking van het advies van de Afdeling advisering en het opstellen van het nader rapport, zal het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer worden toegezonden. De AMvB's behorende bij de Omgevingswet zullen via een Aanvullingsbesluit natuur waar nodig worden aangevuld in verband met de overgang van de natuurwetgeving naar de omgevingswetgeving. Het Aanvullingsbesluit natuur zal te zijner tijd worden voorgehangen bij beide Kamers van de Staten-Generaal. De inhoud van de Wet natuurbescherming, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming zal beleidsneutraal worden omgezet. Het kabinet heeft het voornemen om de integratie van de Wet natuurbescherming en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving in het stelsel van de Omgevingswet te laten plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet, zodat op dat moment één wet ontstaat voor de fysieke leefomgeving.
Moet dat nou zo?
Tijdens de parlementaire behandeling van de Wet natuurbescherming is de vraag gesteld of die wet niet beter kan worden aangehouden en in één keer in de Omgevingswet kan worden geïntegreerd. Daartoe werd in de Eerste Kamer nog een motie ingediend, die niet werd aangenomen. Reden daarvoor was onder meer dat de Staatssecretaris had toegelicht dat de instrumenten en begrippenkaders van de Wet natuurbescherming al zo goed mogelijk zijn afgestemd op de Omgevingswet en de Wet natuurbescherming hierin één-op-één zal overgaan (Handelingen EK, 2015-2016, 33 348, nr. 11, item 8). De Staatssecretaris gaf in diezelfde toelichting echter ook aan dat bij het opstellen van het Aanvullingsbesluit natuur rekening zal worden gehouden met de ervaring die dan is opgedaan met de Wet natuurbescherming. Desgevraagd merkte hij daarbij op dat de onderwerpen bejaagbare soorten en deelname van maatschappelijke organisaties aan faunabeheereenheden in ieder geval onderdeel zullen zijn van de evaluatie van de Wet natuurbescherming bij de overgang naar de Omgevingswet. Dat lijkt toch de deur open te houden voor (enige) wijzigingen.
Uit de Aanvullingswet natuur en het Aanvullingsbesluit natuur zal blijken hoe het instrumentarium en het normenkader van de Wet natuurbescherming precies zal worden ingepast in het stelsel van de Omgevingswet. Hoewel de aanvullingswetgeving nog niet beschikbaar is, betekent dit niet dat er op dit moment nog niets is geregeld over natuur in de Omgevingswet. Verspreid over de Omgevingswet en de AMvB's zijn al diverse bepalingen opgenomen over natuur.
Natuur is onderdeel van de fysieke leefomgeving
De Omgevingswet gaat over de fysieke leefomgeving en activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. De wet bevat een integraal kader voor plaatsgebonden activiteiten van burgers, bedrijven en overheden in die fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving omvat onder meer natuur. Onder natuur worden in ieder geval in het wild levende flora en fauna en hun habitats verstaan, maar ook aangeplante bomen en andere vaste planten kunnen vaak als natuur worden beschouwd (TK, 2013, 2014, 33 962, nr. 3, p. 60). Nu natuur onderdeel is van de fysieke leefomgeving, heeft de algemene doelstelling in artikel 1.3 van de Omgevingswet ook betrekking op natuur. Natuurbescherming is ook opgenomen als oogmerk waarvoor een nadere uitwerking of begrenzing ten aanzien van de uitoefening van taken en bevoegdheden door bestuursorganen op grond van de Omgevingswet kan plaatsvinden (artikel 2.1, derde lid, onder h Ow).
Van natuurvisie naar omgevingsvisie
De natuurvisie is één van de instrumenten waarin de Wet natuurbescherming voorziet. In feite vormt de natuurvisie de voortzetting van het natuurbeleidsplan, dat op grond van de huidige Nbw 1998 ten minste eenmaal in de acht jaar moet worden vastgesteld. De Wet natuurbescherming schrijft voor dat de Minister van EZ en provinciale staten elk een natuurvisie vaststellen. De nationale natuurvisie bevat de hoofdlijnen van het te voeren rijksnatuurbeleid, terwijl in de provinciale natuurvisie de hoofdlijnen van het natuurbeleid van de betreffende provincie worden neergelegd. De natuurvisie heeft betrekking op de volle breedte van het beleidsveld van natuur- en landschapsbescherming.
De omgevingsvisie is een integrale langetermijnvisie van een bestuursorgaan over de noodzakelijke en de gewenste ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving (waaronder dus natuur) in zijn bestuursgebied. In de omgevingsvisie zullen de onderdelen van de natuurvisie opgaan die van belang zijn voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van de natuur en de kwaliteit en het beheer van de fysieke leefomgeving. In de nationale omgevingsvisie wordt natuur dan meegenomen in de integrale beleidsoverwegingen voor de fysieke leefomgeving op strategisch niveau. Daarmee moet worden verzekerd dat het belang van natuur als één van de bepalende onderdelen van het beleid voor de fysieke leefomgeving wordt meegenomen. Op provinciaal niveau maakt het (strategische) natuurbeleid deel uit van de provinciale omgevingsvisie. In de parlementaire geschiedenis wordt in dit verband het voorbeeld gegeven van beleid om in een bebouwde of nog te bebouwen omgeving en in samenhang met andere belangen actief natuur te ontwikkelen of om gezonde soortenpopulaties in hun natuurlijke verspreidingsgebied op provinciaal en gemeentelijk niveau te bevorderen (TK, 2014-2015, 33 962, nr. 12, p. 245).
In de Wet natuurbescherming is met het oog op de overgang van de natuurvisie in de omgevingsvisie opgenomen dat onderdelen van het rijks- dan wel provinciale natuurbeleid ook kunnen worden opgenomen in een andere rijks- respectievelijk provinciale visie (artikel 1.5, zesde lid en artikel 1.7, vierde lid Wet natuurbescherming).
Van beheerplan naar verplicht programma
Het beheerplan vormt een belangrijk instrument voor het realiseren van het Natura 2000-netwerk in Nederland. Voor alle Natura 2000-gebieden zijn doelstellingen opgenomen in de aanwijzingsbesluiten. In de beheerplannen wordt uitgewerkt welke maatregelen op welke wijze genomen zullen worden om deze doelstellingen te bereiken. In het kader van de Omgevingswet vallen de beheerplannen onder de categorie programma's. Omdat het vaststellen van beheerplannen voortvloeit uit internationale verplichtingen, is de vaststelling van deze programma's verplicht.
Beheerplannen worden in de meeste gevallen vastgesteld door de provincies. Dat is onder de Omgevingswet niet anders. De Omgevingswet schrijft voor dat gedeputeerde staten van de provincie waarin een Natura 2000-gebied ligt of, als dat gebied in meer dan een provincie ligt, gedeputeerde staten van de provincie waarin dat gebied grotendeels ligt, voor dat gebied een beheerplan moeten vaststellen (artikel 3.8, derde lid Ow). Sommige Natura 2000-gebieden worden geheel of gedeeltelijk beheerd door het Rijk. Voor die gebieden of gedeelten daarvan is de betrokken Minister het bevoegd gezag (artikel 3.9, derde lid Ow). Welke Minister bevoegd is, is afhankelijk van het soort gebied en het beheer. Gaat het om rijkswateren dan is de Minister van I&M bevoegd; voor militaire terreinen de Minister van Defensie. Voor andere gebieden die onder rijksverantwoordelijkheid worden beheerd is de Minister van EZ bevoegd.
Op grond van artikel 2.26 Ow moeten inhoudelijke regels worden gesteld over verplicht vast te stellen programma's. Deze regels hebben mede tot doel om achteruitgang van de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving te voorkomen of beperken en strekken in ieder geval tot uitvoering van diverse richtlijnen, waaronder de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn. Voor Natura 2000-beheerplannen zijn deze eisen uitgewerkt in artikel 4.29 van het ontwerp-Besluit kwaliteit leefomgeving. Een beheerplan bevat in ieder geval een beschrijving van de voor het Natura 2000-gebied nodige instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen en de beoogde resultaten van deze maatregelen. De Nota van Toelichting bij het ontwerp-Besluit kwaliteit leefomgeving geeft aan dat in het beheerplan wordt beschreven waar de te beschermen, te herstellen of te ontwikkelen natuurwaarden liggen, welke instandhoudingsmaatregelen worden getroffen, hoe dat gebeurt en wat daarbij de beoogde resultaten zijn en dat uit het beheerplan moet blijken welke afweging heeft plaatsgevonden over de noodzaak, evenredigheid en geschiktheid van de beschreven maatregelen in samenhang met de te realiseren natuurdoelstellingen. Daarbij moet ook worden aangegeven hoe bij de in het beheerplan op te nemen maatregelen rekening is gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden. De in dit artikel opgenomen eisen zijn inhoudelijk niet gewijzigd ten opzichte van de Wet natuurbescherming. Het eerste beheerplan wordt vastgesteld uiterlijk drie jaar na dagtekening van het besluit tot aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied (artikel 4.30 ontwerp-Besluit kwaliteit leefomgeving). Op grond van artikel 3.18, derde lid Ow geldt een uitvoeringsplicht voor beheerplannen voor Natura 2000-gebieden.
In artikel 8.15 van het ontwerp-Omgevingsbesluit is opgenomen dat een beheerplan elke zes jaar wordt geactualiseerd. Actualisatie kan ook inhouden dat het beheerplan ongewijzigd opnieuw wordt vastgesteld. Het tijdvak voor beheerplannen staat op dit moment in artikel 19a, tweede lid Nbw 1998 en per 1 januari 2017 in artikel 2.3, vierde lid Wet natuurbescherming (zes jaar). Op de voorbereiding van een beheerplan is (onveranderd) de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing (artikel 16.27 Ow). Zienswijzen kunnen daarbij worden ingediend door een ieder en niet alleen door belanghebbenden (artikel 16.23 Ow). Die verruiming van de inspraakmogelijkheden is ook onder de Wet natuurbescherming voorzien. Onder de huidige Nbw geldt dat slechts belanghebbenden een zienswijze kunnen indienen. Bij het vaststellen van het beheerplan moet worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken (artikel 8.5 ontwerp-Omgevingsbesluit). Deze laatste bepaling is bedoeld als stimulans voor het vaststellende bestuursorgaan om zorg te dragen voor vroegtijdige participatie van derden.
Programma's binden, evenals omgevingsvisies, in beginsel alleen het vaststellend bestuursorgaan zelf bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Om die reden staat tegen de vaststelling van programma's in beginsel geen beroep open. Om onduidelijkheden te voorkomen wordt het programma op de negatieve lijst van de Awb geplaatst. Een uitzondering geldt voor programma's met specifieke rechtsgevolgen. Indien een programma een rechtstreekse titel biedt voor activiteiten, waarvoor vervolgens geen apart toestemmingsbesluit meer nodig is, dan staat tegen die onderdelen van het programma wel beroep open. Deze programma's zullen niet worden vermeld op de negatieve lijst (TK, 2013-2014, 33 962, nr. 4, p. 141). Voor wat betreft beheerplannen geldt dat daarin, behalve instandhoudingsmaatregelen, ook kan worden opgenomen welke activiteiten in het gebied en daarbuiten het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied niet in gevaar brengen. Deze activiteiten vallen niet langer onder de vergunningplicht. Het beheerplan heeft ten aanzien van deze activiteiten het karakter van een vrijstelling. Tegen deze onderdelen van het beheerplan zal, net als nu, beroep mogelijk blijven.
In de Wet natuurbescherming is geregeld dat het beheerplan onderdeel kan uitmaken van een ander plan of programma dat betrekking heeft op de inrichting, het beheer of het gebruik van het betrokken Natura 2000 gebied. Deze integrale benadering wordt onder de Omgevingswet gecontinueerd.
Tenslotte merk ik op dat op grond van artikel 16.36, tweede lid Ow geldt dat als bij de voorbereiding van een plan of programma op grond van artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming een passende beoordeling moet worden gemaakt, ook een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Dat is nu ook al het geval (artikel 7.2a Wet milieubeheer). Ik neem aan dat de verwijzing naar de Wet natuurbescherming, die overigens op meer plekken in de Omgevingswet en de AMvB's voorkomt, in het kader van de Aanvullingswet natuur en het Aanvullingsbesluit natuur zal worden vervangen naar (nog in te voegen) bepalingen in de Omgevingswet en de AMvB's.
Tot zover
Tot zover deel 1 van dit blog over natuurbescherming onder de Omgevingswet. Deel 2 wordt, zoals gezegd, morgen gepubliceerd.
Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?
Heeft u vragen over natuurbescherming onder de Omgevingswet? Neem dan contact op met Wienke Zwier.