In een eerder blog heeft Jos van der Velden van AKD het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) in vijf minuten toegelicht.
In dit blog wordt nader ingegaan op de twee grootste hoofdstukken in het Bkl (a) de instructieregels voor het omgevingsplan en (b) de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunningen, met name voor de milieubelastende activiteit, alsmede hun onderlinge verhouding.
Het gemeentelijke omgevingsplan gaat ook burgers binden en kan naast het evenwichtig toedelen van functies aan locaties, ook regels bevatten over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving en die dus niet primair gekoppeld zijn aan een bepaalde functie van een locatie (zie art 4.2 Ow).
Instructieregels in Bkl
In het Bkl zijn instructieregels opgenomen voor te realiseren doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. Gemeenten kunnen op basis van deze instructieregels en eigen ambities het omgevingsplan vaststellen of wijzigen. Voor luchtkwaliteit, waterkwaliteit, zwemwaterkwaliteit en waterveiligheid zijn rijksomgevingswaarden in hoofdstuk 2 Bkl opgenomen.
In afdeling 5.1 van het Bkl staan instructieregels over het toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan. In deze afdeling wordt aangegeven op welke wijze een in afdeling 5.1 aangegeven belang bij het toedelen van functies aan locaties moet worden meegewogen. Er staan bijvoorbeeld aspecten opgenomen die nu staan opgenomen in het Barro, zoals de verplichting om de primaire waterkeringen niet te belemmeren, het kustfundament te behouden, regeling omtrent grote rivieren etc., waarbij nationale belangen zijn geduid en staat aangegeven hoe die belangen moeten doorwerken in het omgevingsplan.
Verder zijn er in afdeling 5.1 ook instructieregels opgenomen die gaan over het waarborgen van de (externe en water) veiligheid, behoud van cultureel erfgoed en over "het beschermen van de gezondheid en van het milieu". Bij die laatste categorie wordt aangegeven op welke wijze bij het integraal afwegen van belangen met het aspect buitenlucht, geluid, trillingen en geurbelasting rekening wordt gehouden. Daarbij wordt het evenwichtig toedelen van functies aan locaties niet langer begrensd door "het belang van een goede ruimtelijke ordening", maar vormen alle relevante aspecten van de fysieke leefomgeving het relevante kader. In het omgevingsplan dient derhalve een integrale afweging te worden gemaakt waarbij alle aspecten van de fysieke leefomgeving een rol spelen (artikel 2.1 lid 2 Ow). Daarbij wordt in afdeling 5.1 nader geduid welke functies op welke wijze tegen milieubelasting worden beschermd en binnen welke bandbreedtes de gemeente het beschermingsniveau in het omgevingsplan kan vastleggen.
Normering voor bedrijven en het omgevingsplan
Voor de aspecten geluid, trillingen en geur veroorzaakt door bedrijfsmatige activiteiten biedt het Bkl standaard immissienormen als algemeen aanvaardbaar kwaliteitsniveau en wordt tevens aangegeven dat, indien een bepaalde ontwikkeling toch vanwege een maatschappelijke, economische of andere redenen wenselijk wordt geacht, de gemeente kan afwegen dat in een bepaald gebied een hogere belasting is toegestaan (denk bijvoorbeeld aan een havengebied). De mogelijkheden om een hogere belasting in het omgevingsplan toe te staan en aanvaardbaar te achten worden in het Bkl overigens wel nader begrensd.
Als het gaat om milieubelasting door bedrijven, is verder in de in voorbereiding zijnde regelgeving als uitgangspunt genomen om emissiegerichte regels aan de bronkant te reguleren. Voor bedrijven die onder standaardregels kunnen werken zijn, net zoals onder het Activiteitenbesluit op dit moment, deze regels in het Besluit Activiteiten Leefomgeving (Bal) opgenomen. Aan vergunningen voor een milieubelastende activiteit bij complexe bedrijven worden voorschriften opgenomen die emissies beperken.
De scheiding tussen immissiegerichte en emissiegerichte regels is relevant en biedt voor gemeenten de mogelijkheid om in het omgevingsplan desgewenst te sturen op verdeling van gebruiksruimten, zo nodig ook op kavelniveau. Het zorgt volgens de wetgever ook voor een duidelijke regulering van het probleem van "oprukkende woningbouw" richting bedrijven, omdat de regels in het Bkl rechtstreeks tot gemeenten zijn gericht en gelden bij de toedeling van functies aan locaties.
Beoordelingsregels in Bkl
Verder bevat hoofdstuk 8 Bkl beoordelingsregels die het bevoegd gezag moet hanteren bij het beoordelen van aanvragen voor omgevingsvergunningen van de negen in het hoofdstuk genoemde activiteiten, waaronder "de milieubelastende activiteit". Een bedrijf zal in ieder geval omgevingsvergunningplichtig zijn voor deze activiteit indien het gaat om IPPC-installaties, zoals aangewezen in bijlage I van de EU-richtlijn industriële emissies van 24 november 2010/75 (de RIE) of het een Seveso-installatie betreft. Verder staan in het Bal aangegeven welke onderdelen van installaties van andere bedrijvigheid ook nog een omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit nodig heeft. De aanvraag wordt vervolgens beoordeeld aan de hand van afdeling 8.5 Bkl waarbij de beoordelingsregels positief zijn geformuleerd en overigens nauwere aansluiting is gezocht bij de tekst van de RIE dan thans onder de Wabo (het Bor en het Mor) het geval is. Op grond van artikel 4.22 lid 2 Ow moet een bedrijf (IPPC of niet) de best beschikbare technieken (BBT) toepassen, die voor IPPC-bedrijven zijn neergelegd in de Europese BBT-conclusies of BREF's (zie artikel 8.9 Bkl). Tevens moeten de informatiedocumenten opgenomen in bijlage XX, onder A van het Bkl in aanmerking worden genomen, net zoals dat nu het geval is (denk aan NRB 2012, PGS-documenten etc.). Er zijn verder geen hele grote wijzigingen in de beoordeling van de aanvraag voor een milieubelastende activiteit aan de orde. Alleen komt het rekening houden met de aanwezigheid van "een milieuzorgsysteem", waarbij de vergunning zich in het voorkomende geval kon beperken op hoofdlijnen, niet terug. Dit nu de BBT-conclusies en BREF's de aanwezigheid van een dergelijk systeem eigenlijk altijd als een vast bestanddeel beschouwen van de BBT.
Nu er ook in het omgevingsplan concrete regels kunnen zijn opgenomen die betrekking hebben op de belasting van de fysieke leefomgeving door milieubelastende activiteiten, zoals normen voor geluid, trillingen, geur en omgevingsveiligheid, is het ook wenselijk een relatie te leggen tussen de beoordeling van de aanvraag voor milieubelastende activiteit en de opgenomen normen over de toelaatbare milieubelasting neergelegd in het omgevingsplan. Artikel 8.8 Bkl bepaalt dan ook dat de regels uit (onder andere) het omgevingsplan worden betrokken bij de beoordeling van de aanvraag.
Artikel 8.8 lid 2 Bkl geeft aan dat bij het bezien van de aanvraag, de locaties en de bouwwerken in de nabijheid van de aangevraagde milieubelastende activiteiten in aanmerking worden genomen, die in overeenstemming zijn met het omgevingsplan (of een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit). Zonder een dergelijke bepaling zou de feitelijke situatie (en eventueel een illegale situatie) bepalend zijn, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze regeling komt tegemoet aan de beperkingen die milieubelastende activiteiten kunnen ondervinden vanwege (planologisch) illegaal gebruik en kennen we nu ook al in artikel 2.14 lid 7 Wabo.
Regeling "voormalige plattelandswoningen" wordt uitgebreid
Overigens wordt de regeling van de "voormalige bedrijfswoningen (plattelandswoningen)" uitgebreid met voormalige bedrijfswoningen op bedrijfsterreinen en voormalige stations- en seinpostwoningen. Afdeling 5.1 Bkl geeft aan dat in het omgevingsplan kan worden bepaald dat de specifieke beoordelingsregels voor geur, geluid en trillingen buiten toepassing blijven voor nader in het omgevingsplan aangewezen gebouwen. Zowel de milieubelastende activiteit als het te ontvangen gebouw is dan van specifieke regels uitgezonderd, zodat het gebouw de milieubelastende activiteit niet kan belemmeren. Andere aspecten zijn niet uitgezonderd voor deze voormalige bedrijfswoningen, aangezien dat stuit op problemen van Europese verplichtingen. Zoals ook onder de huidige jurisprudentie is bevestigd, zal het woon- en leefklimaat in zijn algemeenheid wel moeten worden betrokken bij de belangenafweging bij het vaststellen van het omgevingsplan. Er zijn wel beperkingen gesteld aan het toepassen van deze regeling. Het moet gaan om:
- Een gebouw dat eerder een functionele binding had met een agrarisch bedrijf (plattelandswoningen);
- Een bedrijfswoning die eerder een functionele binding had met een activiteit, uitgevoerd op een bedrijventerrein en voor zover dit verder kan binnen de randvoorwaarden en regels die bijvoorbeeld gelden voor externe veiligheid;
- Een gebouw dat eerder een functionele binding had met de activiteit in de horecasector (vooral hotelwoningen die buiten steden gelegen zijn).
Het omgevingsplan is met andere woorden een mooi instrument en het Bkl biedt veel mogelijkheden en uitdagingen!
Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?
Heeft u vragen over de Bkl of de Omgevingswet? Neem dan contact op met Eveline Sillevis Smitt.
In een eerder blog heeft Jos van der Velden van AKD het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) in vijf minuten toegelicht.
In dit blog wordt nader ingegaan op de twee grootste hoofdstukken in het Bkl (a) de instructieregels voor het omgevingsplan en (b) de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunningen, met name voor de milieubelastende activiteit, alsmede hun onderlinge verhouding.
Het gemeentelijke omgevingsplan gaat ook burgers binden en kan naast het evenwichtig toedelen van functies aan locaties, ook regels bevatten over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving en die dus niet primair gekoppeld zijn aan een bepaalde functie van een locatie (zie art 4.2 Ow).
Instructieregels in Bkl
In het Bkl zijn instructieregels opgenomen voor te realiseren doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. Gemeenten kunnen op basis van deze instructieregels en eigen ambities het omgevingsplan vaststellen of wijzigen. Voor luchtkwaliteit, waterkwaliteit, zwemwaterkwaliteit en waterveiligheid zijn rijksomgevingswaarden in hoofdstuk 2 Bkl opgenomen.
In afdeling 5.1 van het Bkl staan instructieregels over het toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan. In deze afdeling wordt aangegeven op welke wijze een in afdeling 5.1 aangegeven belang bij het toedelen van functies aan locaties moet worden meegewogen. Er staan bijvoorbeeld aspecten opgenomen die nu staan opgenomen in het Barro, zoals de verplichting om de primaire waterkeringen niet te belemmeren, het kustfundament te behouden, regeling omtrent grote rivieren etc., waarbij nationale belangen zijn geduid en staat aangegeven hoe die belangen moeten doorwerken in het omgevingsplan.
Verder zijn er in afdeling 5.1 ook instructieregels opgenomen die gaan over het waarborgen van de (externe en water) veiligheid, behoud van cultureel erfgoed en over "het beschermen van de gezondheid en van het milieu". Bij die laatste categorie wordt aangegeven op welke wijze bij het integraal afwegen van belangen met het aspect buitenlucht, geluid, trillingen en geurbelasting rekening wordt gehouden. Daarbij wordt het evenwichtig toedelen van functies aan locaties niet langer begrensd door "het belang van een goede ruimtelijke ordening", maar vormen alle relevante aspecten van de fysieke leefomgeving het relevante kader. In het omgevingsplan dient derhalve een integrale afweging te worden gemaakt waarbij alle aspecten van de fysieke leefomgeving een rol spelen (artikel 2.1 lid 2 Ow). Daarbij wordt in afdeling 5.1 nader geduid welke functies op welke wijze tegen milieubelasting worden beschermd en binnen welke bandbreedtes de gemeente het beschermingsniveau in het omgevingsplan kan vastleggen.
Normering voor bedrijven en het omgevingsplan
Voor de aspecten geluid, trillingen en geur veroorzaakt door bedrijfsmatige activiteiten biedt het Bkl standaard immissienormen als algemeen aanvaardbaar kwaliteitsniveau en wordt tevens aangegeven dat, indien een bepaalde ontwikkeling toch vanwege een maatschappelijke, economische of andere redenen wenselijk wordt geacht, de gemeente kan afwegen dat in een bepaald gebied een hogere belasting is toegestaan (denk bijvoorbeeld aan een havengebied). De mogelijkheden om een hogere belasting in het omgevingsplan toe te staan en aanvaardbaar te achten worden in het Bkl overigens wel nader begrensd.
Als het gaat om milieubelasting door bedrijven, is verder in de in voorbereiding zijnde regelgeving als uitgangspunt genomen om emissiegerichte regels aan de bronkant te reguleren. Voor bedrijven die onder standaardregels kunnen werken zijn, net zoals onder het Activiteitenbesluit op dit moment, deze regels in het Besluit Activiteiten Leefomgeving (Bal) opgenomen. Aan vergunningen voor een milieubelastende activiteit bij complexe bedrijven worden voorschriften opgenomen die emissies beperken.
De scheiding tussen immissiegerichte en emissiegerichte regels is relevant en biedt voor gemeenten de mogelijkheid om in het omgevingsplan desgewenst te sturen op verdeling van gebruiksruimten, zo nodig ook op kavelniveau. Het zorgt volgens de wetgever ook voor een duidelijke regulering van het probleem van "oprukkende woningbouw" richting bedrijven, omdat de regels in het Bkl rechtstreeks tot gemeenten zijn gericht en gelden bij de toedeling van functies aan locaties.
Beoordelingsregels in Bkl
Verder bevat hoofdstuk 8 Bkl beoordelingsregels die het bevoegd gezag moet hanteren bij het beoordelen van aanvragen voor omgevingsvergunningen van de negen in het hoofdstuk genoemde activiteiten, waaronder "de milieubelastende activiteit". Een bedrijf zal in ieder geval omgevingsvergunningplichtig zijn voor deze activiteit indien het gaat om IPPC-installaties, zoals aangewezen in bijlage I van de EU-richtlijn industriële emissies van 24 november 2010/75 (de RIE) of het een Seveso-installatie betreft. Verder staan in het Bal aangegeven welke onderdelen van installaties van andere bedrijvigheid ook nog een omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit nodig heeft. De aanvraag wordt vervolgens beoordeeld aan de hand van afdeling 8.5 Bkl waarbij de beoordelingsregels positief zijn geformuleerd en overigens nauwere aansluiting is gezocht bij de tekst van de RIE dan thans onder de Wabo (het Bor en het Mor) het geval is. Op grond van artikel 4.22 lid 2 Ow moet een bedrijf (IPPC of niet) de best beschikbare technieken (BBT) toepassen, die voor IPPC-bedrijven zijn neergelegd in de Europese BBT-conclusies of BREF's (zie artikel 8.9 Bkl). Tevens moeten de informatiedocumenten opgenomen in bijlage XX, onder A van het Bkl in aanmerking worden genomen, net zoals dat nu het geval is (denk aan NRB 2012, PGS-documenten etc.). Er zijn verder geen hele grote wijzigingen in de beoordeling van de aanvraag voor een milieubelastende activiteit aan de orde. Alleen komt het rekening houden met de aanwezigheid van "een milieuzorgsysteem", waarbij de vergunning zich in het voorkomende geval kon beperken op hoofdlijnen, niet terug. Dit nu de BBT-conclusies en BREF's de aanwezigheid van een dergelijk systeem eigenlijk altijd als een vast bestanddeel beschouwen van de BBT.
Nu er ook in het omgevingsplan concrete regels kunnen zijn opgenomen die betrekking hebben op de belasting van de fysieke leefomgeving door milieubelastende activiteiten, zoals normen voor geluid, trillingen, geur en omgevingsveiligheid, is het ook wenselijk een relatie te leggen tussen de beoordeling van de aanvraag voor milieubelastende activiteit en de opgenomen normen over de toelaatbare milieubelasting neergelegd in het omgevingsplan. Artikel 8.8 Bkl bepaalt dan ook dat de regels uit (onder andere) het omgevingsplan worden betrokken bij de beoordeling van de aanvraag.
Artikel 8.8 lid 2 Bkl geeft aan dat bij het bezien van de aanvraag, de locaties en de bouwwerken in de nabijheid van de aangevraagde milieubelastende activiteiten in aanmerking worden genomen, die in overeenstemming zijn met het omgevingsplan (of een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit). Zonder een dergelijke bepaling zou de feitelijke situatie (en eventueel een illegale situatie) bepalend zijn, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze regeling komt tegemoet aan de beperkingen die milieubelastende activiteiten kunnen ondervinden vanwege (planologisch) illegaal gebruik en kennen we nu ook al in artikel 2.14 lid 7 Wabo.
Regeling "voormalige plattelandswoningen" wordt uitgebreid
Overigens wordt de regeling van de "voormalige bedrijfswoningen (plattelandswoningen)" uitgebreid met voormalige bedrijfswoningen op bedrijfsterreinen en voormalige stations- en seinpostwoningen. Afdeling 5.1 Bkl geeft aan dat in het omgevingsplan kan worden bepaald dat de specifieke beoordelingsregels voor geur, geluid en trillingen buiten toepassing blijven voor nader in het omgevingsplan aangewezen gebouwen. Zowel de milieubelastende activiteit als het te ontvangen gebouw is dan van specifieke regels uitgezonderd, zodat het gebouw de milieubelastende activiteit niet kan belemmeren. Andere aspecten zijn niet uitgezonderd voor deze voormalige bedrijfswoningen, aangezien dat stuit op problemen van Europese verplichtingen. Zoals ook onder de huidige jurisprudentie is bevestigd, zal het woon- en leefklimaat in zijn algemeenheid wel moeten worden betrokken bij de belangenafweging bij het vaststellen van het omgevingsplan. Er zijn wel beperkingen gesteld aan het toepassen van deze regeling. Het moet gaan om:
- Een gebouw dat eerder een functionele binding had met een agrarisch bedrijf (plattelandswoningen);
- Een bedrijfswoning die eerder een functionele binding had met een activiteit, uitgevoerd op een bedrijventerrein en voor zover dit verder kan binnen de randvoorwaarden en regels die bijvoorbeeld gelden voor externe veiligheid;
- Een gebouw dat eerder een functionele binding had met de activiteit in de horecasector (vooral hotelwoningen die buiten steden gelegen zijn).
Het omgevingsplan is met andere woorden een mooi instrument en het Bkl biedt veel mogelijkheden en uitdagingen!
Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?
Heeft u vragen over de Bkl of de Omgevingswet? Neem dan contact op met Eveline Sillevis Smitt.