Beleidswijzigingen en inspanningsverplichtingen hoe verhouden die zich tot elkaar?

14 oktober 2020 | Blog

Beleidswijzigingen en inspanningsverplichtingen hoe verhouden die zich tot elkaar? Het Hof Arnhem- Leeuwarden oordeelt over bevoegdhedenovereenkomst, inspanningsverplichting, beleidswijziging en niet-nakoming.  In onderstaand blog wordt het arrest besproken en geanalyseerd.  Deze bespreking en analyse verscheen ook in Bouwrecht 2020/77.

 

Inleiding

Het feitencomplex in deze uitspraak zal menig lezer bekend voorkomen. Een overheid komt overeen zich in te spannen om haar publiekrechtelijke bevoegdheden op een bepaalde manier te gebruiken, bijvoorbeeld om een ontwikkeling planologisch mogelijk te maken. Wanneer puntje bij paaltje komt blijkt de publiekrechtelijke afweging toch anders uit te vallen. De wederpartij krijgt niet waarop hij had gehoopt (en waarop hij contractueel recht meent te hebben), en vordert bij de rechter nakoming. De rechter ziet zich voor de bekende vraag gesteld: waartoe was deze overheid gehouden op grond van de contractuele inspanningsverplichting?

Inspanningsverplichting

Vooropgesteld zij dat het antwoord op die vraag altijd zal afhangen van de specifieke situatie, waarbij een hoofdrol is weggelegd voor het beding waarin de inspanningsverplichting is opgenomen. In algemene zin is het van belang dat een inspanningsverplichting wat anders is dan een resultaatverplichting. Het enkele feit dat het resultaat waarvoor een overheid zich inspande (zoals een bestemmingswijziging) niet bereikt wordt, betekent niet dat de inspanningsverplichting niet is nagekomen (bijvoorbeeld Hof Arnhem-Leeuwarden 4 september 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:7971). Toch dienen inspanningsverplichtingen zeker serieus genomen te worden. Spant een gemeente zich niet voldoende in, dan handelt zij in strijd met de inspanningsverplichting (zie de uitspraak van het Hof Arnhem-Leeuwarden zoals omschreven door A-G Keus in zijn conclusie van 14 oktober 2016, ECLI:NL:PHR:2016:1020). Ten aanzien van de vraag wanneer een overheid zich voldoende inspant hebben wij eerder al een aantal gezichtspunten genoemd die in de rechtspraak van belang zijn gebleken. Een inspanningsverplichting brengt voor een overheid onder meer met zich mee dat die overheid:

  1. alle redelijkerwijs ten dienste staande bestuurlijke middelen moet aanwenden om de beoogde inspanning gestalte te geven;
  2. gehouden is tot een zorgvuldige voorbereiding van besluiten;
  3. formele fouten en gebreken dient te voorkomen;
  4. procedures moet doorzetten tot het punt waar dit redelijkerwijs gevergd kan worden; en
  5. beleid mag wijzigen, doch dan wel aansprakelijk is voor de schade (zie BR 2014/83 en BR 2011/64 en ook HR 13 oktober 2017, ECLI:NL:HR:2017:2615 en Rb. Zeeland-West-Brabant 13 maart 2019, ECLI:NL:RBZWB:2019:1618).

De onderhavige uitspraak ziet met name toe op de hier genoemde factoren d en e. Alvorens de uitspraak te bespreken zullen wij de relevante delen daarvan eerst samenvatten.

Wat was er gebeurd?

De Gemeente Aalten (‘de gemeente’) heeft in 2009 en 2012 afspraken gemaakt met een aantal private partijen (hierna gezamenlijk aan te duiden als ‘de ontwikkelaar’) over de herontwikkeling van een perceel grond in Dinxperlo dat is gelegen buiten het kernwinkelgebied. Daarbij zijn met name twee afspraken van belang. Ten eerste werkt de gemeente mee aan verplaatsing van het bedrijf dat op het perceel gevestigd was. Ten tweede spant de gemeente zich in om een nieuwe bestemming te realiseren voor het perceel, die vestiging van twee supermarkten mogelijk maakt (‘het project’). Die inspanningsverplichting is de gemeente overeengekomen onder voorbehoud van haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheden.

Aan de afspraken ten aanzien van de bedrijfsverhuizing is uitvoering gegeven. Ook hebben partijen de bestemmingswijziging van het perceel jarenlang, tot in 2014, uitgebreid voorbereid. Zo was er een projectgroep waarin de voortgang werd besproken, heeft de ontwikkelaar opdracht gegeven tot het opstellen van een concept-bestemmingsplan, heeft de betrokken wethouder het project verdedigd tegenover de raad, heeft de gemeente een concept voor een exploitatieovereenkomst opgesteld, en was er overleg met supermarkten over verplaatsing naar het perceel. Gedurende het project is echter steeds meer politiek en maatschappelijk verzet ontstaan, met name op twee punten. Ten eerste zou verplaatsing van een supermarkt vanuit het kernwinkelgebied naar het perceel ervoor zorgen dat de omzet van winkeliers in het kernwinkelgebied zou teruglopen. Ten tweede zou de aanwezigheid van twee supermarkten net buiten het kernwinkelgebied leiden tot een terugloop van omzet van ondernemers binnen het kernwinkelgebied. In onderzoek uit 2014 werd deze vrees bevestigd. Nadat dit onderzoek werd verricht, bleef de gemeente het project steunen. In november 2014 is het gemeentebestuur gaan aarzelen over het project an sich. Op 9 december 2014, ten slotte, heeft het college in een raadsvoorstel voor een supermarktvisie opgenomen dat het project eerder tot ontwrichting dan tot versterking leidt, en dat het niet in lokaal, regionaal en provinciaal beleid past. In de supermarktvisie is uiteindelijk opgenomen dat moet worden afgezien van medewerking aan het project, maar dat vervolg moet worden gegeven aan de andere herontwikkelingsmogelijkheden op het perceel. In 2015 heeft de Gemeente zich met zeven andere gemeenten in de Achterhoek verbonden om geen nieuwe winkelontwikkelingen buiten de centra van de hoofdkernen toe te staan. De ontwikkelaar meent dat de gemeente zich niet aan de afspraken uit 2009 en 2012 heeft gehouden.

Inspanningsverplichting geschonden? Hof zegt nee.

Voor het hof is doorslaggevend dat de gemeente gedurende vele jaren loyaal heeft meegewerkt aan de realisering van het project. De gemeente heeft ruimschoots aan zijn verplichtingen voldaan door de bedrijfsverplaatsing mogelijk te maken, en door jarenlang mee te werken aan de voorbereiding voor een nieuw bestemmingsplan voor het perceel. Planologische ontwikkelingen vanaf 2012 stonden uiteindelijk in de weg aan realisering van het project, aldus het hof. Vanwege de toenemende bezwaren tegen het project en vanwege de te verwachte toename van leegstand in het kernwinkelgebied mocht de gemeente de medewerking aan het project staken. De ontwikkelaar had nog betoogd dat het project – in tegenstelling tot wat de gemeente daarover aanvoerde – niet in strijd was met provinciaal beleid of provinciale regelgeving. Dat was volgens het hof echter niet relevant. Op grond van de verrichte onderzoeken en op grond van de in regionaal verband gemaakte afspraken kon de gemeente immers besluiten tot het staken van haar medewerking aan het project. Verder gaat het hof niet mee in het argument van ontwikkelaar, dat de gemeente het bestemmingsplan alsnog in procedure had moeten brengen, en zich pas op het publiekrechtelijk voorbehoud kon beroepen indien het vervolgens spaak liep. De strekking van de bepaling is volgens het hof dat een project niet moet worden doorgezet als het in het kader van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar is. Er hoefde dus niet een bestemmingsplan in procedure gebracht te worden.

De overweging van het hof dat de gemeente jarenlang loyaal heeft meegewerkt aan het project is helder. De gemeente heeft meerdere jaren uitvoering gegeven aan haar inspanningsverplichting. Zij hoefde, om aan haar inspanningsverplichting te voldoen, niet alsnog het bestemmingsplan – tegen beter weten in – in procedure te brengen (zie punt d van de hiervoor genoemde gezichtspunten inzake inspanningsverplichtingen). Dit is in lijn met de heersende lijn in de jurisprudentie.

Inspanning staken op grond van regionale afspraken, is dat nou zo’n logisch oordeel?

Interessant is met name de overweging van het hof dat de gemeente haar medewerking aan het project kon staken op basis van de onderzoeksrapporten én op grond van de in regionaal verband gemaakte afspraken. Meer (bijvoorbeeld provinciaal beleid) was daarvoor niet nodig (zie r.o. 4.16). In deze overweging doelt het hof op de afspraken die 8 gemeenten (waaronder de gemeente zelf) hadden gemaakt, waarbij ze overeenkwamen om geen nieuwe winkelontwikkelingen buiten de centra van de hoofdkernen toe te staan. Wanneer het feitencomplex als geheel bezien wordt, is het denkbaar dat het hof oordeelt dat aan de inspanningsverplichting is voldaan. De specifieke redenering dat voor het beëindigen van de samenwerking de onderzoeksrapporten en de regionale afspraken voldoende zijn, lijkt ons echter wat te ver te gaan. In feite heeft de gemeente (weliswaar samen met andere gemeenten) zelf beleid gemaakt dat de realisering van het project onmogelijk maakt. En het gewijzigd inzicht van de gemeente vormt daarmee een dragend element om de samenwerking te staken. Het doel van een inspanningsverplichting als de onderhavige is om een ontwikkelaar zo veel mogelijk duidelijkheid en zekerheid te bieden, in ruil waarvoor die zijn medewerking verleent aan ontwikkelingen die voor de gemeente ook voordeel bieden. Wanneer gewijzigd inzicht (en onderzoeksrapporten die daarvoor de aanleiding vormen) voldoende kunnen zijn om een gemeente te ontslaan uit zijn inspanningsverplichting, zonder dat de gemeente tot enige vorm van schadevergoeding is gehouden, dan is de vraag of de bescherming van een inspanningsverplichting niet wat te ver wordt uitgehold. Een strengere benadering is denkbaar en wellicht ook aangewezen (zie HR 13 oktober 2017, ECLI:NL:HR:2017:2615 en Rb. Zeeland-West-Brabant 13 maart 2019, ECLI:NL:RBZWB:2019:1618).

Meld u aan voor onze nieuwsbrieven