Demonstraties zijn van alledag. Niet alleen in het coronatijdperk is het voor burgemeesters schipperen tussen de vrees voor wanordelijkheden, het recht op de betogingsvrijheid en de vrijheid van meningsuiting. Bij de demonstratie op de Dam en in Den Haag legde ook de bescherming van de gezondheid gewicht in de schaal. Een recente uitspraak van de Afdeling biedt burgemeesters houvast voor situaties waarin er niet voorafgaand kennis is gegeven van een demonstratie. Duidelijk is nu dat de burgemeester ook in dat geval de demonstratie kan verbieden, zelfs wanneer de demonstratie nog niet daadwerkelijk is begonnen.
Wat is het geëigende middel om een demonstratie te beëindigen?
De Wet openbare manifestaties (Wom) schrijft voor dat de gemeenteraad in zijn verordening regels moet stellen over wanneer er van een demonstratie kennis moet worden gegeven. Naar aanleiding van deze kennisgeving kan een burgemeester beperkingen stellen of, in bepaalde gevallen, de demonstratie verbieden. Kennisgeving blijft soms achterwege. Wat is dan het geëigende middel om een demonstratie die uit de hand dreigt te lopen te beëindigen? In de Afdelingsuitspraken van 18 december 2019 en 22 augustus 2019 greep de burgemeester in met een noodbevel. Uit deze uitspraak blijkt dat de burgemeester, ook wanneer de demonstratie nog niet daadwerkelijk is begonnen, op grond van de Wom kan besluiten de demonstratie te verbieden.
De aanleiding voor het verbod was de vrees voor wanordelijkheden tijdens een demonstratie in het centrum van Rotterdam tijdens de lokale Sinterklaasintocht in november 2016. Op dezelfde dag vond in Maassluis - op zo’n 17,4 kilometer afstand van Rotterdam - de landelijke intocht plaats. De burgemeester van Rotterdam nam een dag voor de intocht preventief twee besluiten. Ten eerste verbood hij tijdens de intocht een betoging of samenkomst te houden in verband met de intocht van Sinterklaas. Ten tweede gaf hij meerdere aanwijzingen aan eenieder die een betoging of samenkomst wilde houden in verband met de intocht. Toen er op 12 november 2016 drie bussen met aanhangers van ‘Kick Out Zwarte Piet’ arriveerden, zijn aan hen de besluiten uitgereikt.
Was de burgemeester bevoegd de betoging, zonder voorafgaande kennisgeving, te verbieden?
De burgemeester baseerde zijn besluit op de artikelen 5, 6 en 7 van de Wom. Van de artikelen 6 en 7 Wom kon de burgemeester in dit geval geen gebruik maken. Deze bevoegdheden kunnen slechts worden ingezet bij betogingen die al gaande zijn. Daarvan was in dit geval geen sprake. De betoging moest nog beginnen. Aanwijzingen of deelnemers de opdracht geven de demonstratie terstond te beëindigen en uiteen te gaan is in zo’n geval dus niet mogelijk.
Artikel 5 van de Wom biedt in deze situatie wel mogelijkheden. In artikel 5, eerste lid, van de Wom is bepaald dat de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen kan stellen aan een betoging of deze kan verbieden. Op grond van het tweede lid kan de burgemeester hier ook toe besluiten wanneer de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan of als dat nodig is ter voorkoming van wanordelijkheden. Duidelijk is nu dat burgemeesters eveneens bevoegd zijn om een betoging zonder voorafgaande kennisgeving te verbieden. Deze interpretatie van artikel 5, eerste lid, van de Wom acht de Afdeling in overeenstemming met de vrijheid van vergadering en vereniging uit artikel 11 van het EVRM.
Kon de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik maken?
De burgemeester kan dus op grond van artikel 5 van de Wom een demonstratieverbod geven als er geen kennis is gegeven en de demonstratie nog niet is begonnen. Kon de burgemeester daar in deze situatie ook in redelijkheid toe besluiten? De Afdeling beantwoordt deze vraag bevestigend. Waaruit mocht de burgemeester in dit geval afleiden dat het verbod gelet op de "bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" aangewezen was? In het algemeen moet worden gekeken naar de context waarbinnen de grond wordt ingeroepen, de aard van de gedragingen en de plaats waar de manifestatie wordt gehouden. In dit geval waren volgens de Afdeling de volgende vijf omstandigheden van belang die maakten dat burgemeester van Rotterdam in redelijkheid tot een verbod kon overgaan:
- Het dreigingsbeeld
Er bestond een verhoogd dreigingsbeeld, waarbij diverse groeperingen, zowel voor- als tegenstanders van Zwarte Piet bij de intocht wilden demonstreren. Daarbij werd geweld niet geschuwd. Die vrees bleek gegrond toen drie bussen met daarin tegenstanders van Zwarte Piet in Rotterdam arriveerden en zijn gaan demonstreren. Gelet op dat gegeven en de informatie die de burgemeester van de politie heeft ontvangen, kon de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat er een vrees voor wanordelijkheden bestond.
- Het publiek dat aan wanordelijkheden wordt blootgesteld
Bij de intocht van Sinterklaas in het centrum van Rotterdam werden ongeveer 5000 personen verwacht. De burgemeester mocht een zwaarwegend gewicht toekennen aan het feit dat bij de intocht van Sinterklaas veel kinderen aanwezig zijn. De demonstraties zouden hun belevingswereld ernstig kunnen schaden.
- Onvoldoende politiecapaciteit
De Afdeling vindt van belang dat de burgemeester inzichtelijk heeft gemaakt dat er onvoldoende politiecapaciteit aanwezig was door de landelijke intocht in Maassluis. Ook het inzetten van een noodbevel is de vraag of er voldoende politiecapaciteit beschikbaar is van groot belang, bleek uit de Afdelingsuitspraak over het noodbevel in Veldhoven. De Afdeling oordeelde in die uitspraak dat op basis van de informatie die de burgemeester, op basis van de informatie die hem op het moment van het besluit ter beschikking stond, zich geen goed oordeel vormen over de situatie ter plaatse. In Rotterdam had de burgemeester zijn huiswerk wel goed gedaan.
- Ontbreken kennisgeving
Door het ontbreken van een kennisgeving was het onduidelijk hoe en waar er gedemonstreerd zou worden. In die situatie lijkt de burgemeester nog sneller tot het verbieden van een demonstratie te kunnen overgaan.
- Alternatieven
Verder is van belang dat de burgemeester de betogers een alternatief had geboden, namelijk om in Maassluis te gaan demonstreren. Daarvan werd geen gebruik gemaakt. Het bieden van alternatieven waarmee aan betogers ruimte kan worden gegeven om hun grondrechtelijke vrijheden uit te oefenen blijkt dus niet alleen bij het noodbevel – zo blijkt uit de Afdelingsuitspraak van 18 december 2019 – van groot belang. Daaraan kan bijvoorbeeld invulling worden gegeven door het aanwijzen van demonstratieplekken, zelfs in een andere stad.
Tot slot
In situaties waarin geen kennis is gegeven van een demonstratie en de demonstratie nog niet is begonnen, kan de burgemeester de demonstratie op grond van de Wom verbieden. Aanwijzingen geven of deelnemers de opdracht geven de demonstratie terstond te beëindigen en uiteen te gaan is in deze situatie niet mogelijk. Gebruikmaking van een noodbevoegdheden ligt met deze uitspraak minder voor de hand, omdat de burgemeester daar slechts naar mag grijpen als de hem toekomende Wom-bevoegdheden geen uitkomst bieden. De gereedschapskist van de burgemeester is met deze uitspraak weer wat meer geordend en completer.
Heeft u naar aanleiding van dit blog vragen? Neem dan contact op met Bart Roozendaal of Mariëtta Buitenhuis.
Demonstraties zijn van alledag. Niet alleen in het coronatijdperk is het voor burgemeesters schipperen tussen de vrees voor wanordelijkheden, het recht op de betogingsvrijheid en de vrijheid van meningsuiting. Bij de demonstratie op de Dam en in Den Haag legde ook de bescherming van de gezondheid gewicht in de schaal. Een recente uitspraak van de Afdeling biedt burgemeesters houvast voor situaties waarin er niet voorafgaand kennis is gegeven van een demonstratie. Duidelijk is nu dat de burgemeester ook in dat geval de demonstratie kan verbieden, zelfs wanneer de demonstratie nog niet daadwerkelijk is begonnen.
Wat is het geëigende middel om een demonstratie te beëindigen?
De Wet openbare manifestaties (Wom) schrijft voor dat de gemeenteraad in zijn verordening regels moet stellen over wanneer er van een demonstratie kennis moet worden gegeven. Naar aanleiding van deze kennisgeving kan een burgemeester beperkingen stellen of, in bepaalde gevallen, de demonstratie verbieden. Kennisgeving blijft soms achterwege. Wat is dan het geëigende middel om een demonstratie die uit de hand dreigt te lopen te beëindigen? In de Afdelingsuitspraken van 18 december 2019 en 22 augustus 2019 greep de burgemeester in met een noodbevel. Uit deze uitspraak blijkt dat de burgemeester, ook wanneer de demonstratie nog niet daadwerkelijk is begonnen, op grond van de Wom kan besluiten de demonstratie te verbieden.
De aanleiding voor het verbod was de vrees voor wanordelijkheden tijdens een demonstratie in het centrum van Rotterdam tijdens de lokale Sinterklaasintocht in november 2016. Op dezelfde dag vond in Maassluis - op zo’n 17,4 kilometer afstand van Rotterdam - de landelijke intocht plaats. De burgemeester van Rotterdam nam een dag voor de intocht preventief twee besluiten. Ten eerste verbood hij tijdens de intocht een betoging of samenkomst te houden in verband met de intocht van Sinterklaas. Ten tweede gaf hij meerdere aanwijzingen aan eenieder die een betoging of samenkomst wilde houden in verband met de intocht. Toen er op 12 november 2016 drie bussen met aanhangers van ‘Kick Out Zwarte Piet’ arriveerden, zijn aan hen de besluiten uitgereikt.
Was de burgemeester bevoegd de betoging, zonder voorafgaande kennisgeving, te verbieden?
De burgemeester baseerde zijn besluit op de artikelen 5, 6 en 7 van de Wom. Van de artikelen 6 en 7 Wom kon de burgemeester in dit geval geen gebruik maken. Deze bevoegdheden kunnen slechts worden ingezet bij betogingen die al gaande zijn. Daarvan was in dit geval geen sprake. De betoging moest nog beginnen. Aanwijzingen of deelnemers de opdracht geven de demonstratie terstond te beëindigen en uiteen te gaan is in zo’n geval dus niet mogelijk.
Artikel 5 van de Wom biedt in deze situatie wel mogelijkheden. In artikel 5, eerste lid, van de Wom is bepaald dat de burgemeester naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen kan stellen aan een betoging of deze kan verbieden. Op grond van het tweede lid kan de burgemeester hier ook toe besluiten wanneer de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan of als dat nodig is ter voorkoming van wanordelijkheden. Duidelijk is nu dat burgemeesters eveneens bevoegd zijn om een betoging zonder voorafgaande kennisgeving te verbieden. Deze interpretatie van artikel 5, eerste lid, van de Wom acht de Afdeling in overeenstemming met de vrijheid van vergadering en vereniging uit artikel 11 van het EVRM.
Kon de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik maken?
De burgemeester kan dus op grond van artikel 5 van de Wom een demonstratieverbod geven als er geen kennis is gegeven en de demonstratie nog niet is begonnen. Kon de burgemeester daar in deze situatie ook in redelijkheid toe besluiten? De Afdeling beantwoordt deze vraag bevestigend. Waaruit mocht de burgemeester in dit geval afleiden dat het verbod gelet op de "bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" aangewezen was? In het algemeen moet worden gekeken naar de context waarbinnen de grond wordt ingeroepen, de aard van de gedragingen en de plaats waar de manifestatie wordt gehouden. In dit geval waren volgens de Afdeling de volgende vijf omstandigheden van belang die maakten dat burgemeester van Rotterdam in redelijkheid tot een verbod kon overgaan:
- Het dreigingsbeeld
Er bestond een verhoogd dreigingsbeeld, waarbij diverse groeperingen, zowel voor- als tegenstanders van Zwarte Piet bij de intocht wilden demonstreren. Daarbij werd geweld niet geschuwd. Die vrees bleek gegrond toen drie bussen met daarin tegenstanders van Zwarte Piet in Rotterdam arriveerden en zijn gaan demonstreren. Gelet op dat gegeven en de informatie die de burgemeester van de politie heeft ontvangen, kon de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat er een vrees voor wanordelijkheden bestond.
- Het publiek dat aan wanordelijkheden wordt blootgesteld
Bij de intocht van Sinterklaas in het centrum van Rotterdam werden ongeveer 5000 personen verwacht. De burgemeester mocht een zwaarwegend gewicht toekennen aan het feit dat bij de intocht van Sinterklaas veel kinderen aanwezig zijn. De demonstraties zouden hun belevingswereld ernstig kunnen schaden.
- Onvoldoende politiecapaciteit
De Afdeling vindt van belang dat de burgemeester inzichtelijk heeft gemaakt dat er onvoldoende politiecapaciteit aanwezig was door de landelijke intocht in Maassluis. Ook het inzetten van een noodbevel is de vraag of er voldoende politiecapaciteit beschikbaar is van groot belang, bleek uit de Afdelingsuitspraak over het noodbevel in Veldhoven. De Afdeling oordeelde in die uitspraak dat op basis van de informatie die de burgemeester, op basis van de informatie die hem op het moment van het besluit ter beschikking stond, zich geen goed oordeel vormen over de situatie ter plaatse. In Rotterdam had de burgemeester zijn huiswerk wel goed gedaan.
- Ontbreken kennisgeving
Door het ontbreken van een kennisgeving was het onduidelijk hoe en waar er gedemonstreerd zou worden. In die situatie lijkt de burgemeester nog sneller tot het verbieden van een demonstratie te kunnen overgaan.
- Alternatieven
Verder is van belang dat de burgemeester de betogers een alternatief had geboden, namelijk om in Maassluis te gaan demonstreren. Daarvan werd geen gebruik gemaakt. Het bieden van alternatieven waarmee aan betogers ruimte kan worden gegeven om hun grondrechtelijke vrijheden uit te oefenen blijkt dus niet alleen bij het noodbevel – zo blijkt uit de Afdelingsuitspraak van 18 december 2019 – van groot belang. Daaraan kan bijvoorbeeld invulling worden gegeven door het aanwijzen van demonstratieplekken, zelfs in een andere stad.
Tot slot
In situaties waarin geen kennis is gegeven van een demonstratie en de demonstratie nog niet is begonnen, kan de burgemeester de demonstratie op grond van de Wom verbieden. Aanwijzingen geven of deelnemers de opdracht geven de demonstratie terstond te beëindigen en uiteen te gaan is in deze situatie niet mogelijk. Gebruikmaking van een noodbevoegdheden ligt met deze uitspraak minder voor de hand, omdat de burgemeester daar slechts naar mag grijpen als de hem toekomende Wom-bevoegdheden geen uitkomst bieden. De gereedschapskist van de burgemeester is met deze uitspraak weer wat meer geordend en completer.
Heeft u naar aanleiding van dit blog vragen? Neem dan contact op met Bart Roozendaal of Mariëtta Buitenhuis.