Onder de Omgevingswet zullen provincies en waterschappen moeten leren werken met een nieuw instrument: het projectbesluit (afdeling 5.2 Ow). Het projectbesluit is bedoeld om omvangrijke en/of complexe publieke projecten in de fysieke leefomgeving mogelijk te maken. Ik denk hierbij aan projecten die zien op de infrastructuur en energievoorziening, zoals de aanleg van een weg, een windmolenpark of een waterkering. In deze bijdrage worden de belangrijkste verschillen tussen het projectbesluit en de instrumenten uit het oude recht besproken.
Het projectbesluit staat te boek als de opvolger van (onder meer) het inpassingsplan van provinciale staten enerzijds en het projectplan van het waterschapsbestuur anderzijds. Het feit dat een enkel juridisch instrument wordt geïntroduceerd ter vervanging van deze twee juridische instrumenten, lijkt erop te wijzen dat er wat wijzigingen zullen zijn die van belang zijn voor de overheden die hiermee moeten werken. Dat is inderdaad het geval. Het gaat met name om de volgende wijzigingen.
Projectbesluit kan het omgevingsplan veranderen
Met een projectbesluit worden de regels van het gemeentelijk omgevingsplan (de opvolger van het bestemmingsplan) rechtstreeks veranderd. Dat deed het provinciaal inpassingsplan onder het oude recht ook al. Een inpassingsplan vervangt in beginsel het bestemmingsplan dat voor het inpassingsplangebied te gelden heeft.
Voor het waterschap is het wel nieuw dat een besluit een ruimtelijk plan aanpast (hoewel een aanlegvergunningstelsel in een bestemmingsplan wel terzijde wordt geschoven door een projectplan). Het is onder de Ow niet nodig om het ruimtelijk regime in overeenstemming te brengen met het projectbesluit. De regels uit het omgevingsplan worden - waar nodig - al veranderd door het projectbesluit. Dit volgt uit artikel 5.52 Ow.
Ook andere gemeentelijke regels dan die opgenomen zijn in het omgevingsplan zouden kunnen wijken voor een projectbesluit (volgens artikel 5.53, derde lid Ow). Het gaat dan dus niet alleen om een verandering van het omgevingsplan.
Projectbesluit kan gelden als een omgevingsvergunning
Het projectbesluit kan de rol van de omgevingsvergunning vervullen. Het projectbesluit geldt dan als toestemming voor het uitvoeren van de activiteiten die in het projectbesluit worden beschreven zonder dat daarvoor een nader besluit nodig is. Dat is anders dan nu bij het inpassingsplan en het projectplan aan de orde is. Dergelijke besluiten vormen meer een juridisch kader om te komen tot mogelijk benodigde nadere uitvoeringsbesluiten (zoals een omgevingsvergunning).
Rol van participatie wordt belangrijker
Op grond van artikel 5.51 Ow moet in het projectbesluit worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten zijn van de (verplicht uit te voeren) verkenning, waarbij in ieder geval moet worden ingegaan op de door derden voorgedragen mogelijke oplossingen en de daarover door deskundigen uitgebrachte adviezen.
Wellicht kan gesteld worden dat een dergelijke onderbouwing onder het oude recht onderdeel moest uitmaken van een ‘deugdelijke motivering’ die verplicht is bij een besluit zoals een inpassingsplan en een projectplan. Interessant is wel dat het proces van participatie en mogelijke alternatieven/voorgedragen oplossingen door derden een belangrijke plaats krijgt.
Subsidiariteitsbeginsel is van toepassing
Het subsidiariteitsbeginsel geldt voor het mogen nemen van projectbesluiten. Provinciale staten konden onder het oude recht een inpassingsplan voor gronden vaststellen als er sprake is van provinciale belangen. Dat werd in de rechtspraak al snel aangenomen. Op grond van artikel 5.44, derde lid Ow moeten de grenzen van artikel 2.3 Ow (waarin het subsidiariteitsbeginsel is opgenomen) in acht worden genomen bij het nemen van een projectbesluit.
Dit betekent dat de uitoefening van de taken en bevoegdheden ingevolge de Ow in beginsel wordt overgelaten aan de gemeentelijke bestuursorganen van een gemeente. Gedeputeerde staten mogen slechts tot een projectbesluit komen als dat nodig is (a) met het oog op een provinciaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd, of (b) voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Ow of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting.
Het zou kunnen (hoewel dat in de rechtspraak vermoedelijk wordt uitgewerkt) dat hiermee een verdergaande verplichting bestaat om te motiveren dat aan deze criteria wordt voldaan dan onder het oude recht het geval is. Het voorgaande betekent overigens niet dat het gemeentebestuur ook een projectbesluit kan nemen. Het gemeentebestuur zal met name moeten werken met een omgevingsplan.
Het dagelijks bestuur is overigens niet bevoegd om voor een breed scala aan infrastructurele projecten een projectbesluit vast te stellen. Een projectbesluit van het waterschap moet zien op de aan het waterschap toegedeelde taken inzake het beheer van watersystemen (volgens artikel 5.44, vierde lid Ow in samenhang bezien met artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a Ow).
Beroep staat alleen open bij de Raad van State
Het projectbesluit wordt met de uitgebreide procedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht voorbereid, ingevolge artikel 16.71 van de Ow. Na vaststelling staat beroep in eerste en enige instantie open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit is een verschil met het projectplan. Daartegen stond eerst beroep open bij de rechtbank.
Gedeputeerde staten zijn bevoegd gezag, niet provinciale staten
Het projectbesluit wordt (volgens artikel 5.44, eerste lid Ow) vastgesteld door het dagelijks bestuur of door gedeputeerde staten. De uitvoerende bestuursorganen worden hiermee bevoegd om tot de vaststelling van het projectbesluit te besluiten. Onder het oude recht waren provinciale staten bevoegd om tot de vaststelling van een inpassingsplan te besluiten.
Afsluitend
Naast de genoemde veranderingen zijn er nog meer wijzigingen ten opzichte van het oude recht. Er is bewust gekozen voor de introductie van een nieuw instrument voor publieke projecten en dat houdt in dat er flink wat veranderingen zijn in procedure en rechtsgevolgen. De naar mijn mening meest in het oog springende veranderingen heb ik in deze (korte) bijdrage besproken. Als er gewerkt moet worden met het projectbesluit, dan lijkt het me van belang om deze in ieder geval te onthouden.
Onder de Omgevingswet zullen provincies en waterschappen moeten leren werken met een nieuw instrument: het projectbesluit (afdeling 5.2 Ow). Het projectbesluit is bedoeld om omvangrijke en/of complexe publieke projecten in de fysieke leefomgeving mogelijk te maken. Ik denk hierbij aan projecten die zien op de infrastructuur en energievoorziening, zoals de aanleg van een weg, een windmolenpark of een waterkering. In deze bijdrage worden de belangrijkste verschillen tussen het projectbesluit en de instrumenten uit het oude recht besproken.
Het projectbesluit staat te boek als de opvolger van (onder meer) het inpassingsplan van provinciale staten enerzijds en het projectplan van het waterschapsbestuur anderzijds. Het feit dat een enkel juridisch instrument wordt geïntroduceerd ter vervanging van deze twee juridische instrumenten, lijkt erop te wijzen dat er wat wijzigingen zullen zijn die van belang zijn voor de overheden die hiermee moeten werken. Dat is inderdaad het geval. Het gaat met name om de volgende wijzigingen.
Projectbesluit kan het omgevingsplan veranderen
Met een projectbesluit worden de regels van het gemeentelijk omgevingsplan (de opvolger van het bestemmingsplan) rechtstreeks veranderd. Dat deed het provinciaal inpassingsplan onder het oude recht ook al. Een inpassingsplan vervangt in beginsel het bestemmingsplan dat voor het inpassingsplangebied te gelden heeft.
Voor het waterschap is het wel nieuw dat een besluit een ruimtelijk plan aanpast (hoewel een aanlegvergunningstelsel in een bestemmingsplan wel terzijde wordt geschoven door een projectplan). Het is onder de Ow niet nodig om het ruimtelijk regime in overeenstemming te brengen met het projectbesluit. De regels uit het omgevingsplan worden - waar nodig - al veranderd door het projectbesluit. Dit volgt uit artikel 5.52 Ow.
Ook andere gemeentelijke regels dan die opgenomen zijn in het omgevingsplan zouden kunnen wijken voor een projectbesluit (volgens artikel 5.53, derde lid Ow). Het gaat dan dus niet alleen om een verandering van het omgevingsplan.
Projectbesluit kan gelden als een omgevingsvergunning
Het projectbesluit kan de rol van de omgevingsvergunning vervullen. Het projectbesluit geldt dan als toestemming voor het uitvoeren van de activiteiten die in het projectbesluit worden beschreven zonder dat daarvoor een nader besluit nodig is. Dat is anders dan nu bij het inpassingsplan en het projectplan aan de orde is. Dergelijke besluiten vormen meer een juridisch kader om te komen tot mogelijk benodigde nadere uitvoeringsbesluiten (zoals een omgevingsvergunning).
Rol van participatie wordt belangrijker
Op grond van artikel 5.51 Ow moet in het projectbesluit worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten zijn van de (verplicht uit te voeren) verkenning, waarbij in ieder geval moet worden ingegaan op de door derden voorgedragen mogelijke oplossingen en de daarover door deskundigen uitgebrachte adviezen.
Wellicht kan gesteld worden dat een dergelijke onderbouwing onder het oude recht onderdeel moest uitmaken van een ‘deugdelijke motivering’ die verplicht is bij een besluit zoals een inpassingsplan en een projectplan. Interessant is wel dat het proces van participatie en mogelijke alternatieven/voorgedragen oplossingen door derden een belangrijke plaats krijgt.
Subsidiariteitsbeginsel is van toepassing
Het subsidiariteitsbeginsel geldt voor het mogen nemen van projectbesluiten. Provinciale staten konden onder het oude recht een inpassingsplan voor gronden vaststellen als er sprake is van provinciale belangen. Dat werd in de rechtspraak al snel aangenomen. Op grond van artikel 5.44, derde lid Ow moeten de grenzen van artikel 2.3 Ow (waarin het subsidiariteitsbeginsel is opgenomen) in acht worden genomen bij het nemen van een projectbesluit.
Dit betekent dat de uitoefening van de taken en bevoegdheden ingevolge de Ow in beginsel wordt overgelaten aan de gemeentelijke bestuursorganen van een gemeente. Gedeputeerde staten mogen slechts tot een projectbesluit komen als dat nodig is (a) met het oog op een provinciaal belang en dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd, of (b) voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Ow of de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting.
Het zou kunnen (hoewel dat in de rechtspraak vermoedelijk wordt uitgewerkt) dat hiermee een verdergaande verplichting bestaat om te motiveren dat aan deze criteria wordt voldaan dan onder het oude recht het geval is. Het voorgaande betekent overigens niet dat het gemeentebestuur ook een projectbesluit kan nemen. Het gemeentebestuur zal met name moeten werken met een omgevingsplan.
Het dagelijks bestuur is overigens niet bevoegd om voor een breed scala aan infrastructurele projecten een projectbesluit vast te stellen. Een projectbesluit van het waterschap moet zien op de aan het waterschap toegedeelde taken inzake het beheer van watersystemen (volgens artikel 5.44, vierde lid Ow in samenhang bezien met artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a Ow).
Beroep staat alleen open bij de Raad van State
Het projectbesluit wordt met de uitgebreide procedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht voorbereid, ingevolge artikel 16.71 van de Ow. Na vaststelling staat beroep in eerste en enige instantie open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit is een verschil met het projectplan. Daartegen stond eerst beroep open bij de rechtbank.
Gedeputeerde staten zijn bevoegd gezag, niet provinciale staten
Het projectbesluit wordt (volgens artikel 5.44, eerste lid Ow) vastgesteld door het dagelijks bestuur of door gedeputeerde staten. De uitvoerende bestuursorganen worden hiermee bevoegd om tot de vaststelling van het projectbesluit te besluiten. Onder het oude recht waren provinciale staten bevoegd om tot de vaststelling van een inpassingsplan te besluiten.
Afsluitend
Naast de genoemde veranderingen zijn er nog meer wijzigingen ten opzichte van het oude recht. Er is bewust gekozen voor de introductie van een nieuw instrument voor publieke projecten en dat houdt in dat er flink wat veranderingen zijn in procedure en rechtsgevolgen. De naar mijn mening meest in het oog springende veranderingen heb ik in deze (korte) bijdrage besproken. Als er gewerkt moet worden met het projectbesluit, dan lijkt het me van belang om deze in ieder geval te onthouden.