Gemeenten hebben een regierol bij de warmtetransitie in de gebouwde omgeving. Zij krijgen onder de Warmtewet 2 de verantwoordelijkheid om – middels een transparante procedure – partijen ‘aan te wijzen’ die verantwoordelijk worden voor de aanleg en exploitatie van warmtenetten.
In dit blog wordt de vraag behandeld welke rol netbeheerders en netwerkbedrijven (op de gas- en elektriciteitsmarkt) kunnen en mogen vervullen bij de aanleg en exploitatie van deze warmtenetten.
Inleiding
Uitgangspunt van de Warmtewet 2 is vooralsnog dat één (warmte)bedrijf integraal verantwoordelijk zal zijn voor de gehele warmteketen. In gedwongen splitsing van de warmteketen tussen productie en levering van warmte enerzijds en het transport en netbeheer anderzijds ziet de Minister op dit moment nog (te) weinig voordelen.
Maar splitsing of niet, duidelijk is dat gemeenten in de warmtetransitie een grote verantwoordelijkheid dragen; zij moeten de overgang van aardgas naar duurzame warmtebronnen ‘regisseren’. Gemeenten moeten daarbij vaak wel wennen aan hun nieuw verworven regierol. Onduidelijkheid op essentiële aspecten van de warmtetransitie zoals marktordening helpen daar zeker niet bij: want welke marktpartijen mogen zij bijvoorbeeld vragen om collectieve warmtesystemen (‘warmtenetten’) aan te leggen en te exploiteren, en hoe verhouden deze keuzes zich tot bestaande regulering op het gebied van, bijvoorbeeld, de Warmtewet, het Bouwbesluit (zie deze artikelen, 1 en 2) en het mededingings- en het aanbestedingsrecht (zie dit artikel).
De bedoeling is dat de Warmtewet 2 antwoord op veel van deze vragen gaat geven. Omdat deze wet op zijn vroegst op 1 januari 2022 in werking treedt, kunnen en gaan veel gemeenten daar niet op wachten. Zij gaan binnen de huidige regelgeving aan de slag en een van de eerste vragen die daarbij beantwoord moet worden, is welke spelers er zijn. Een vraag die wij in dat kader steeds vaker krijgen, is welke rol netbeheerders en netwerkbedrijven daarbij kunnen spelen. Deze vraag is op zichzelf niet zo vreemd; deze partijen hebben immers niet alleen veel kennis en kunde, maar ook financiële middelen tot hun beschikking waarmee zij de warmtetransitie zouden kunnen versnellen. De vraag is echter of, en zo ja onder welke voorwaarden, het wetgevend kader een actieve rol van netbeheerders op de warmtemarkt toestaat, nu zij zich primair bezig moeten houden met transport en beheer van gas- en elektriciteitsnetten.
Splitsing warmteketen?
Uit de Kamerbrief van 20 december 2019 volgt dat een splitsing in de warmteketen, zoals bij de gas- en elektriciteitsmarkt, in de Warmtewet 2 vermoedelijk niet verplicht of verboden wordt; de warmteketen kan straks nog steeds – integraal – bij één warmtebedrijf berusten. In een recent rapport waarschuwen Ecorys en SEO hier overigens wel voor; zij geven aan dat er flexibiliteit nodig is in de marktordening om ‘eenheidsworst’ te voorkomen en innovatie te kunnen accommoderen.
Het lijkt er dus op dat de Warmtewet 2 hier geen verandering ten opzichte van de huidige Warmtewet gaat brengen. In de huidige Warmtewet is de monopoliepositie van warmtebedrijven (reeds) uitgangspunt, waartegen (klein-)verbruikers worden beschermd (bijvoorbeeld door strikte regulering van de tarieven).
Taak netbeheerders en netwerkbedrijven
Netbeheerders en netwerkbedrijven (lees: de andere bedrijven binnen de groep van bedrijven waartoe de netbeheerder ook behoort) moeten zich als groep in hoofdzaak richten op het beheer van elektriciteits- en gasnetten. De netbeheerder moet op basis van onder meer de Europese elektriciteitsrichtlijn zijn elektriciteits- en gasnetten onafhankelijk beheren, en mag zich (dus) niet vrijelijk op (aanpalende) markten begeven. Netwerkbedrijven hebben wat meer bewegingsruimte. Ook zij moeten zich echter houden aan de taken die aan hen bij wet zijn opgedragen. Evenwel laten de Elektriciteits- en Gaswet toe dat zij zich bezighouden met de aanleg en beheer van ‘andere infrastructuur’ (art. 10d lid 2 sub e Gaswet en art. 17c lid 2 onder e E-wet). Daaronder vallen ook warmtenetten.
Een rol voor netwerkbedrijven op de warmtemarkt?
Recent heeft de ACM de Minister geadviseerd over de vraag of netwerkbedrijven een rol kunnen spelen op de warmtemarkt. Daarbij speelt met name de vraag of netwerkbedrijven, naast netbeheer, ook de productie en levering van warmte op zich mogen nemen.
Kort gezegd concludeert de ACM dat een rol voor netwerkbedrijven in de productie en levering van warmte op gespannen voet kan staan met de vereiste onafhankelijkheid van de netbeheerder: de netbeheerder moet onafhankelijk van de belangen van productie en levering van elektriciteit en gas kunnen opereren. De zorgen van de ACM hangen samen met het feit dat de productie van warmte in de praktijk niet zelden gepaard gaat met de productie of afname van elektriciteit en/of gas (denk aan industriële restwarmte, een datacenter, of een stoom- en gascentrale (‘STEG’)).
Als een netwerkbedrijf verantwoordelijk wordt voor de integrale warmteketen (en dus ook voor de inkoop van warmte), kan een belang bestaan bij de toegang tot het gas- of elektriciteitsnet van warmteproducenten die voor hun warmteproductie tevens afhankelijk zijn van gas en/of elektriciteit. Bijvoorbeeld in het geval van congestie (zie dit en dit blog) zou een netwerkbedrijf er belang bij kunnen krijgen dat ‘zijn’ netbeheerder (lees: waarmee deze in de groep is verbonden) geproduceerde of – in het geval van een datacenter – af te nemen elektriciteit met voorrang distribueert, omdat daarmee ook de aanvoer van warmte is gegarandeerd.
Wij tekenen aan dat deze (schijn van) belangenverstrengeling zeker geen automatisch gegeven is. Desondanks lijkt (zonder nadere waarborgen althans) niet te kunnen worden uitgesloten dat deze situatie zich voor kan doen. Zo overwoog ook de ACM in haar advies: ‘De moeder van het netwerkbedrijf kan dan immers belang krijgen bij een optimale exploitatie van een integraal warmtesysteem en kan de netbeheerder onder druk zetten bepaalde aangeslotenen (bijvoorbeeld bij inkoop van restwarmte) toch discriminator te behandelen’.
Slotsom
Betekent dit nu dat netwerkbedrijven zijn uitgespeeld op de warmtemarkt? Zeker niet. Zij kunnen en mogen nog altijd betrokken worden bij de aanleg en beheer van warmtenetten en zij kunnen ook zeker van toegevoegde waarde zijn; niet alleen qua financiële middelen, maar ook wat betreft hun kennis en kunde. Wel zal daarbij de productie en levering van warmte enerzijds, en het transport en netbeheer anderzijds moeten worden gesplitst. Om wat concreter te maken wat netwerkbedrijven nu wel/niet mogen, heeft de ACM recent een (concept-)leidraad gepubliceerd.
In de praktijk zullen overigens niet alle warmtenetten geschikt zijn voor splitsing. Met name bij ‘open netten’, waar warmte uit verschillende bronnen wordt ingevoed en/of waarop meerdere leveranciers leveren, zal een netwerkbedrijf van grote meerwaarde kunnen zijn. In zulke gevallen zal namelijk snel behoefte bestaan aan een aparte/onafhankelijke beheerder van het net, die de toegang tot het net voor producenten, en de exploitatie daarvan door leveranciers, (op non-discriminatoire wijze) coördineert.
Gemeenten hebben een regierol bij de warmtetransitie in de gebouwde omgeving. Zij krijgen onder de Warmtewet 2 de verantwoordelijkheid om – middels een transparante procedure – partijen ‘aan te wijzen’ die verantwoordelijk worden voor de aanleg en exploitatie van warmtenetten.
In dit blog wordt de vraag behandeld welke rol netbeheerders en netwerkbedrijven (op de gas- en elektriciteitsmarkt) kunnen en mogen vervullen bij de aanleg en exploitatie van deze warmtenetten.
Inleiding
Uitgangspunt van de Warmtewet 2 is vooralsnog dat één (warmte)bedrijf integraal verantwoordelijk zal zijn voor de gehele warmteketen. In gedwongen splitsing van de warmteketen tussen productie en levering van warmte enerzijds en het transport en netbeheer anderzijds ziet de Minister op dit moment nog (te) weinig voordelen.
Maar splitsing of niet, duidelijk is dat gemeenten in de warmtetransitie een grote verantwoordelijkheid dragen; zij moeten de overgang van aardgas naar duurzame warmtebronnen ‘regisseren’. Gemeenten moeten daarbij vaak wel wennen aan hun nieuw verworven regierol. Onduidelijkheid op essentiële aspecten van de warmtetransitie zoals marktordening helpen daar zeker niet bij: want welke marktpartijen mogen zij bijvoorbeeld vragen om collectieve warmtesystemen (‘warmtenetten’) aan te leggen en te exploiteren, en hoe verhouden deze keuzes zich tot bestaande regulering op het gebied van, bijvoorbeeld, de Warmtewet, het Bouwbesluit (zie deze artikelen, 1 en 2) en het mededingings- en het aanbestedingsrecht (zie dit artikel).
De bedoeling is dat de Warmtewet 2 antwoord op veel van deze vragen gaat geven. Omdat deze wet op zijn vroegst op 1 januari 2022 in werking treedt, kunnen en gaan veel gemeenten daar niet op wachten. Zij gaan binnen de huidige regelgeving aan de slag en een van de eerste vragen die daarbij beantwoord moet worden, is welke spelers er zijn. Een vraag die wij in dat kader steeds vaker krijgen, is welke rol netbeheerders en netwerkbedrijven daarbij kunnen spelen. Deze vraag is op zichzelf niet zo vreemd; deze partijen hebben immers niet alleen veel kennis en kunde, maar ook financiële middelen tot hun beschikking waarmee zij de warmtetransitie zouden kunnen versnellen. De vraag is echter of, en zo ja onder welke voorwaarden, het wetgevend kader een actieve rol van netbeheerders op de warmtemarkt toestaat, nu zij zich primair bezig moeten houden met transport en beheer van gas- en elektriciteitsnetten.
Splitsing warmteketen?
Uit de Kamerbrief van 20 december 2019 volgt dat een splitsing in de warmteketen, zoals bij de gas- en elektriciteitsmarkt, in de Warmtewet 2 vermoedelijk niet verplicht of verboden wordt; de warmteketen kan straks nog steeds – integraal – bij één warmtebedrijf berusten. In een recent rapport waarschuwen Ecorys en SEO hier overigens wel voor; zij geven aan dat er flexibiliteit nodig is in de marktordening om ‘eenheidsworst’ te voorkomen en innovatie te kunnen accommoderen.
Het lijkt er dus op dat de Warmtewet 2 hier geen verandering ten opzichte van de huidige Warmtewet gaat brengen. In de huidige Warmtewet is de monopoliepositie van warmtebedrijven (reeds) uitgangspunt, waartegen (klein-)verbruikers worden beschermd (bijvoorbeeld door strikte regulering van de tarieven).
Taak netbeheerders en netwerkbedrijven
Netbeheerders en netwerkbedrijven (lees: de andere bedrijven binnen de groep van bedrijven waartoe de netbeheerder ook behoort) moeten zich als groep in hoofdzaak richten op het beheer van elektriciteits- en gasnetten. De netbeheerder moet op basis van onder meer de Europese elektriciteitsrichtlijn zijn elektriciteits- en gasnetten onafhankelijk beheren, en mag zich (dus) niet vrijelijk op (aanpalende) markten begeven. Netwerkbedrijven hebben wat meer bewegingsruimte. Ook zij moeten zich echter houden aan de taken die aan hen bij wet zijn opgedragen. Evenwel laten de Elektriciteits- en Gaswet toe dat zij zich bezighouden met de aanleg en beheer van ‘andere infrastructuur’ (art. 10d lid 2 sub e Gaswet en art. 17c lid 2 onder e E-wet). Daaronder vallen ook warmtenetten.
Een rol voor netwerkbedrijven op de warmtemarkt?
Recent heeft de ACM de Minister geadviseerd over de vraag of netwerkbedrijven een rol kunnen spelen op de warmtemarkt. Daarbij speelt met name de vraag of netwerkbedrijven, naast netbeheer, ook de productie en levering van warmte op zich mogen nemen.
Kort gezegd concludeert de ACM dat een rol voor netwerkbedrijven in de productie en levering van warmte op gespannen voet kan staan met de vereiste onafhankelijkheid van de netbeheerder: de netbeheerder moet onafhankelijk van de belangen van productie en levering van elektriciteit en gas kunnen opereren. De zorgen van de ACM hangen samen met het feit dat de productie van warmte in de praktijk niet zelden gepaard gaat met de productie of afname van elektriciteit en/of gas (denk aan industriële restwarmte, een datacenter, of een stoom- en gascentrale (‘STEG’)).
Als een netwerkbedrijf verantwoordelijk wordt voor de integrale warmteketen (en dus ook voor de inkoop van warmte), kan een belang bestaan bij de toegang tot het gas- of elektriciteitsnet van warmteproducenten die voor hun warmteproductie tevens afhankelijk zijn van gas en/of elektriciteit. Bijvoorbeeld in het geval van congestie (zie dit en dit blog) zou een netwerkbedrijf er belang bij kunnen krijgen dat ‘zijn’ netbeheerder (lees: waarmee deze in de groep is verbonden) geproduceerde of – in het geval van een datacenter – af te nemen elektriciteit met voorrang distribueert, omdat daarmee ook de aanvoer van warmte is gegarandeerd.
Wij tekenen aan dat deze (schijn van) belangenverstrengeling zeker geen automatisch gegeven is. Desondanks lijkt (zonder nadere waarborgen althans) niet te kunnen worden uitgesloten dat deze situatie zich voor kan doen. Zo overwoog ook de ACM in haar advies: ‘De moeder van het netwerkbedrijf kan dan immers belang krijgen bij een optimale exploitatie van een integraal warmtesysteem en kan de netbeheerder onder druk zetten bepaalde aangeslotenen (bijvoorbeeld bij inkoop van restwarmte) toch discriminator te behandelen’.
Slotsom
Betekent dit nu dat netwerkbedrijven zijn uitgespeeld op de warmtemarkt? Zeker niet. Zij kunnen en mogen nog altijd betrokken worden bij de aanleg en beheer van warmtenetten en zij kunnen ook zeker van toegevoegde waarde zijn; niet alleen qua financiële middelen, maar ook wat betreft hun kennis en kunde. Wel zal daarbij de productie en levering van warmte enerzijds, en het transport en netbeheer anderzijds moeten worden gesplitst. Om wat concreter te maken wat netwerkbedrijven nu wel/niet mogen, heeft de ACM recent een (concept-)leidraad gepubliceerd.
In de praktijk zullen overigens niet alle warmtenetten geschikt zijn voor splitsing. Met name bij ‘open netten’, waar warmte uit verschillende bronnen wordt ingevoed en/of waarop meerdere leveranciers leveren, zal een netwerkbedrijf van grote meerwaarde kunnen zijn. In zulke gevallen zal namelijk snel behoefte bestaan aan een aparte/onafhankelijke beheerder van het net, die de toegang tot het net voor producenten, en de exploitatie daarvan door leveranciers, (op non-discriminatoire wijze) coördineert.