De afgelopen twee weken stond het nieuws er vol mee: de pro-Palestina demonstraties die plaatsvonden bij Nederlandse universiteiten, waaronder de Universiteit van Amsterdam (UvA). Het juridisch kader waaruit volgt wat de burgemeester hiertegen kan en mag doen volgt uit de Wet openbare manifestaties (Wom). Maar de universiteit zelf heeft in dit geval ook verantwoordelijkheden en mogelijkheden om de demonstratie in goede banen te leiden. In dit blog gaan wij in op de bevoegdheden die mogen worden ingezet ten aanzien van demonstraties op niet-openbare locaties, zoals een universiteitsgebouw.
Onderscheid openbare en ‘andere dan openbare’ plaatsen
De betogingsvrijheid is een groot goed. Het werd zo belangrijk gevonden dat het in onze Grondwet is verankerd (artikel 9 van de Grondwet). De overheid kan en mag niet zomaar ingrijpen ten aanzien van demonstraties. Daarvoor is het gebonden aan de regels uit de Wom. Zeker bij preventief ingrijpen (voordat de demonstratie is begonnen) is oplettendheid geboden. Bovendien mag de overheid nooit treden in de inhoud van de betoging.
De Wom maakt qua maatregelen die de burgemeester ten aanzien van demonstraties kan inzetten onderscheid tussen openbare plaatsen (paragraaf II van de Wom) en andere dan openbare plaatsen (hierop is paragraaf III van de Wom van toepassing). Artikel 1, eerste lid, van de Wom beschrijft een openbare plaats als: ‘plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek’.
Het gebouw van de universiteit zal in belangrijke mate te kwalificeren zijn als voor publiek toegankelijke (en dus niet als openbare) plaats. Het gaat immers om een plek waar het verblijf aan een bepaald doel is gekoppeld, namelijk het bezoeken van het universiteitsgebouw. Hoewel de toegang tot dergelijke locaties doorgaans niet aan de deur gecontroleerd wordt, is toegang in principe enkel bedoeld voor studenten, docenten en overige genodigden.
Bij het universiteitsterrein kan dit anders zijn. Het terrein rondom de universiteit is mogelijk wel als openbare plaats te kwalificeren, waar eenieder toegang toe heeft zonder enige vorm van belemmering en krachtens vast gebruik openstaan voor publiek. Voor het buitenterrein tussen de gebouwen is dit mogelijk anders. Deze zullen net als het universiteitsgebouw – afhankelijk van de uiterlijke kenmerken, het gebruik en omstandigheden van het geval – mogelijk ook als voor publiek toegankelijke plaats aan te merken zijn.
Bevoegdheden Wom niet-openbare locaties
Voor publiek toegankelijke locaties zoals universiteitsgebouwen geldt dat de bevoegdheden van de burgemeester uit de Wom om aan demonstraties die hier plaatsvinden restricties te stellen, beperkt zijn. De burgemeester kan op deze locaties aan degenen die op een dergelijke plaats een betoging organiseren of daaraan deelnemen, de opdracht geven om deze terstond te beëindigen of uiteen te gaan. Dit is enkel toegestaan indien de bescherming van de gezondheid of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dit vordert (artikel 8, eerste lid, van de Wom).
Daarnaast kan de burgemeester door hem of haar aan te wijzen personen toegang geven tot de betoging, zo nodig met behulp van de sterke arm (artikel 8, tweede lid, Wom). Ook is het denkbaar dat de burgemeester een demonstratie – als deze situatie zich voordoet – kan verbieden met een noodbevel of noodverordening (artikel 175 en 176 Gemeentewet). Dit kan echter alleen als laatste redmiddel in het geval van een oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan.
Zodra de demonstratie zich uitbreidt naar de openbare ruimte (naar openbare plaatsen buiten het universiteitsgebouw) dan kan de burgemeester meer. Om te kunnen demonstreren op openbare plaatsen geldt dat deze demonstraties eerst bij de gemeente gemeld moeten worden (artikel 4 van de Wom), er voorafgaand beperkingen kunnen worden gesteld aan de betoging (artikel 5 van de Wom) en er aanwijzingen gegeven kunnen worden (artikel 6 van de Wom). Zo kan er aan worden gedacht om een plek aan te wijzen waar gedemonstreerd mag worden, wanneer het belang van de gezondheid, het verkeer en de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dit vordert.
Bevoegdheden universiteit
Op voor publiek toegankelijke locaties is de rechthebbende op de eerste plaats verantwoordelijk voor het reguleren en handhaven van de normale gang van zaken. Dat is in dit geval het universiteitsbestuur. Hierbij kan worden gedacht aan het uitvoeren van toegangscontroles, het inhuren van beveiligers en het beëindigen van een demonstratie, waarbij de hulp van de politie kan worden ingeroepen.
Deze bevoegdheden vloeien voort uit het eigendomsrecht (artikel 5:1 Burgerlijk Wetboek). In dit kader kan ook worden gedacht aan het ‘demonstratieprotocol’ waar verschillende universiteiten aan stellen te werken. Hierin kan bijvoorbeeld worden opgenomen dat de demonstranten in de universiteit geen gezichtsbedekkende kleding mogen dragen en dat overnachten op het universiteitsterrein (in tenten) verboden is. Indien demonstranten zich hier niet aan houden kan hen toegang tot het universiteitsterrein worden ontzegd. Verder is bekend dat tijdens de demonstraties in de UvA vernielingen zijn aangebracht. Universiteiten kunnen hiervan aangifte doen en proberen de schade civiel te verhalen, met een onrechtmatige daadsactie.
Het eigendomsrecht is echter niet exclusief. Artikel 5:1, tweede lid, BW weergeeft de grens van de exclusiviteit van het eigendomsrecht: ‘mits dit gebruik niet strijdt met rechten van anderen en de op wettelijke voorschriften en regels van ongeschreven recht gegronde beperkingen daarbij in acht worden genomen.’ Daaronder kunnen ook grondrechten, zoals de betogingsvrijheid, onder worden verstaan, die een horizontale werking kunnen hebben. Echter wordt in de praktijk een zwaargewicht toegekend aan het eigendomsrecht. Dit aangezien demonstranten ook de mogelijkheid hebben om hun mening op andere (openbare) plaatsen te uiten.
Tot slot
In dit blog hebben wij de bevoegdheden die mogen worden toegepast ten aanzien van demonstraties op niet-openbare locaties, zoals een universiteit, uiteengezet. De Wom geeft burgemeesters bevoegdheden om de betogingsvrijheid te beperken, maar de universiteit beschikken zelf ook over (vaak ruimere) verantwoordelijkheden en mogelijkheden tot ingrijpen. De pro-Palestina demonstraties op de universiteiten zijn een testcase hoe deze bevoegdheden complementair kunnen worden ingezet.
De afgelopen twee weken stond het nieuws er vol mee: de pro-Palestina demonstraties die plaatsvonden bij Nederlandse universiteiten, waaronder de Universiteit van Amsterdam (UvA). Het juridisch kader waaruit volgt wat de burgemeester hiertegen kan en mag doen volgt uit de Wet openbare manifestaties (Wom). Maar de universiteit zelf heeft in dit geval ook verantwoordelijkheden en mogelijkheden om de demonstratie in goede banen te leiden. In dit blog gaan wij in op de bevoegdheden die mogen worden ingezet ten aanzien van demonstraties op niet-openbare locaties, zoals een universiteitsgebouw.
Onderscheid openbare en ‘andere dan openbare’ plaatsen
De betogingsvrijheid is een groot goed. Het werd zo belangrijk gevonden dat het in onze Grondwet is verankerd (artikel 9 van de Grondwet). De overheid kan en mag niet zomaar ingrijpen ten aanzien van demonstraties. Daarvoor is het gebonden aan de regels uit de Wom. Zeker bij preventief ingrijpen (voordat de demonstratie is begonnen) is oplettendheid geboden. Bovendien mag de overheid nooit treden in de inhoud van de betoging.
De Wom maakt qua maatregelen die de burgemeester ten aanzien van demonstraties kan inzetten onderscheid tussen openbare plaatsen (paragraaf II van de Wom) en andere dan openbare plaatsen (hierop is paragraaf III van de Wom van toepassing). Artikel 1, eerste lid, van de Wom beschrijft een openbare plaats als: ‘plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek’.
Het gebouw van de universiteit zal in belangrijke mate te kwalificeren zijn als voor publiek toegankelijke (en dus niet als openbare) plaats. Het gaat immers om een plek waar het verblijf aan een bepaald doel is gekoppeld, namelijk het bezoeken van het universiteitsgebouw. Hoewel de toegang tot dergelijke locaties doorgaans niet aan de deur gecontroleerd wordt, is toegang in principe enkel bedoeld voor studenten, docenten en overige genodigden.
Bij het universiteitsterrein kan dit anders zijn. Het terrein rondom de universiteit is mogelijk wel als openbare plaats te kwalificeren, waar eenieder toegang toe heeft zonder enige vorm van belemmering en krachtens vast gebruik openstaan voor publiek. Voor het buitenterrein tussen de gebouwen is dit mogelijk anders. Deze zullen net als het universiteitsgebouw – afhankelijk van de uiterlijke kenmerken, het gebruik en omstandigheden van het geval – mogelijk ook als voor publiek toegankelijke plaats aan te merken zijn.
Bevoegdheden Wom niet-openbare locaties
Voor publiek toegankelijke locaties zoals universiteitsgebouwen geldt dat de bevoegdheden van de burgemeester uit de Wom om aan demonstraties die hier plaatsvinden restricties te stellen, beperkt zijn. De burgemeester kan op deze locaties aan degenen die op een dergelijke plaats een betoging organiseren of daaraan deelnemen, de opdracht geven om deze terstond te beëindigen of uiteen te gaan. Dit is enkel toegestaan indien de bescherming van de gezondheid of de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dit vordert (artikel 8, eerste lid, van de Wom).
Daarnaast kan de burgemeester door hem of haar aan te wijzen personen toegang geven tot de betoging, zo nodig met behulp van de sterke arm (artikel 8, tweede lid, Wom). Ook is het denkbaar dat de burgemeester een demonstratie – als deze situatie zich voordoet – kan verbieden met een noodbevel of noodverordening (artikel 175 en 176 Gemeentewet). Dit kan echter alleen als laatste redmiddel in het geval van een oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan.
Zodra de demonstratie zich uitbreidt naar de openbare ruimte (naar openbare plaatsen buiten het universiteitsgebouw) dan kan de burgemeester meer. Om te kunnen demonstreren op openbare plaatsen geldt dat deze demonstraties eerst bij de gemeente gemeld moeten worden (artikel 4 van de Wom), er voorafgaand beperkingen kunnen worden gesteld aan de betoging (artikel 5 van de Wom) en er aanwijzingen gegeven kunnen worden (artikel 6 van de Wom). Zo kan er aan worden gedacht om een plek aan te wijzen waar gedemonstreerd mag worden, wanneer het belang van de gezondheid, het verkeer en de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden dit vordert.
Bevoegdheden universiteit
Op voor publiek toegankelijke locaties is de rechthebbende op de eerste plaats verantwoordelijk voor het reguleren en handhaven van de normale gang van zaken. Dat is in dit geval het universiteitsbestuur. Hierbij kan worden gedacht aan het uitvoeren van toegangscontroles, het inhuren van beveiligers en het beëindigen van een demonstratie, waarbij de hulp van de politie kan worden ingeroepen.
Deze bevoegdheden vloeien voort uit het eigendomsrecht (artikel 5:1 Burgerlijk Wetboek). In dit kader kan ook worden gedacht aan het ‘demonstratieprotocol’ waar verschillende universiteiten aan stellen te werken. Hierin kan bijvoorbeeld worden opgenomen dat de demonstranten in de universiteit geen gezichtsbedekkende kleding mogen dragen en dat overnachten op het universiteitsterrein (in tenten) verboden is. Indien demonstranten zich hier niet aan houden kan hen toegang tot het universiteitsterrein worden ontzegd. Verder is bekend dat tijdens de demonstraties in de UvA vernielingen zijn aangebracht. Universiteiten kunnen hiervan aangifte doen en proberen de schade civiel te verhalen, met een onrechtmatige daadsactie.
Het eigendomsrecht is echter niet exclusief. Artikel 5:1, tweede lid, BW weergeeft de grens van de exclusiviteit van het eigendomsrecht: ‘mits dit gebruik niet strijdt met rechten van anderen en de op wettelijke voorschriften en regels van ongeschreven recht gegronde beperkingen daarbij in acht worden genomen.’ Daaronder kunnen ook grondrechten, zoals de betogingsvrijheid, onder worden verstaan, die een horizontale werking kunnen hebben. Echter wordt in de praktijk een zwaargewicht toegekend aan het eigendomsrecht. Dit aangezien demonstranten ook de mogelijkheid hebben om hun mening op andere (openbare) plaatsen te uiten.
Tot slot
In dit blog hebben wij de bevoegdheden die mogen worden toegepast ten aanzien van demonstraties op niet-openbare locaties, zoals een universiteit, uiteengezet. De Wom geeft burgemeesters bevoegdheden om de betogingsvrijheid te beperken, maar de universiteit beschikken zelf ook over (vaak ruimere) verantwoordelijkheden en mogelijkheden tot ingrijpen. De pro-Palestina demonstraties op de universiteiten zijn een testcase hoe deze bevoegdheden complementair kunnen worden ingezet.