Zoals iedereen weet, woedt de oorlog in Oekraïne in alle hevigheid door en moeten dagelijks mensen huis en haard verlaten. In Nederland wordt van gemeenten verwacht dat zij vluchtelingen uit Oekraïne opvangen. Tot op heden werd in Nederland ook opvang geboden aan mensen die niet de Oekraïense nationaliteit hebben, maar wel in Oekraïne verbleven met een tijdelijke verblijfsvergunning, bijvoorbeeld voor studie of werk (hierna: “derdelanders”), mits zij voor 19 juli 2022 al in Nederland ingeschreven waren in de Basisregistratie Personen (BRP).
Per 4 september 2023 verandert dat en dienen deze derdelanders de gemeentelijke opvanglocaties te verlaten. Dat was althans aangekondigd. Mogelijk gooien een aantal uitspraken van de rechtbank Den Haag (zittingsplaats Roermond) nu roet in het eten. In die uitspraken is namelijk geoordeeld dat als er eenmaal tijdelijke bescherming geboden wordt aan deze derdelanders, de staatssecretaris niet bevoegd is die tijdelijke bescherming te beëindigen. Opvallend is dat een andere rechtbank eerder oordeelde dat die tijdelijke bescherming wél beëindigd kan worden. Hoe zit dit nu? Wij leggen het in dit blog uit.
Voor de juristen onder ons sluiten wij dit blog af met een juridische uitsmijter waarin wij uitleggen waarom wij denken dat gemeenten er rekening mee moeten houden met voorlopige voorzieningenprocedures.
Bescherming onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming
Na de invasie van Rusland in Oekraïne is besloten dat de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (‘RTB’) van toepassing is op vluchtelingen uit Oekraïne. Op grond van de RTB dienen EU-lidstaten ‘tijdelijke bescherming’ te bieden aan personen die als ‘ontheemden’ in de zin van de RTB kunnen worden aangemerkt. Dat brengt bijvoorbeeld mee dat deze ontheemden minstens een fatsoenlijk onderkomen moeten krijgen, dat zij in loondienst of als zelfstandige werkzaam moeten kunnen zijn en dat minderjarigen toegang moeten krijgen tot het onderwijs.
Als ‘ontheemden’ in de zin van de RTB zijn bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382, kortgezegd aangewezen Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven of derdelanders en diens familieleden die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne een vluchtelingenstatus hadden of in Oekraïne verbleven met een permanente verblijfsvergunning. De lidstaten kunnen er zelf voor kiezen om de RTB ook op andere ‘ontheemden’ toe te passen. Deze keuzemogelijkheid wordt ook wel een facultatieve bepaling genoemd.
In Nederland is deze facultatieve bepaling toegepast op derdelanders die ten tijde van het ontstaan van het gewapende conflict in Oekraïne in het bezit waren een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne. Dat betekent dat deze derdelanders ook tijdelijke bescherming geboden moet worden. De Staatssecretaris heeft echter besloten dat deze tijdelijke bescherming voor deze derdelanders eindigt per 4 september 2023. De rechtbank Den Haag (vestigingsplaats Rotterdam) vond dat eerder toelaatbaar en overwoog daarover:
“Zoals het lidstaten vrijstaat om een facultatieve bepaling toe te passen, zo staat het lidstaten ook vrij om toepassing van een facultatieve bepaling weer ongedaan te maken. Dit valt binnen de autonomie van de lidstaten. De rechter moet deze autonomie respecteren.”
In Roermond denkt de rechtbank daar anders over. In een zeer uitgebreide uitspraak licht de rechtbank toe dat als eenmaal besloten is de facultatieve bepaling toe te passen op derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning, de rechtspositie van deze derdelanders wordt bepaald door het Unierecht en dat de staatssecretaris daarna niet meer de bevoegdheid heeft om de tijdelijke bescherming te beëindigen. Die tijdelijke bescherming kan dan alleen nog op grond van het Unierecht eindigen:
“Verweerder stelt de eigen nationale bevoegdheid centraal en betoogt dat de lidstaten kunnen kiezen of zij al dan niet gebruik maken van deze facultatieve bevoegdheid. Dit is op zichzelf juist. Echter op het moment dat wordt besloten dat gebruik wordt gemaakt van deze bevoegdheid en derdelanders zoals eiser onder de werkingssfeer van de RTB worden gebracht doordat toepassing is gegeven aan de facultatieve bepaling, wordt de rechtspositie van deze derdelanders als begunstigden van de RTB bepaald door het Unierecht. De rechtspositie van tijdelijk beschermde ontheemden valt daardoor buiten de competentie van de nationale autoriteiten. […] De bevoegdheid en dus het “facultatieve karakter” ziet -uitsluitend- op de keuze om wel of niet een categorie van personen die Oekraïne is ontvlucht onder de werkingssfeer van de RTB en het Uitvoeringsbesluit te brengen. Het maken van deze keuze om dat wel te doen is echter niet vrijblijvend en kan niet naar eigen inzicht op een later moment worden aangepast, beëindigd of herzien ten aanzien van individuele ontheemden die reeds onder de werkingssfeer van de RTB zijn gebracht.”
Op basis van deze uitspraken van de rechtbank in Roermond kan de tijdelijke bescherming van derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning uit Oekraïne dus niet beëindigd worden. Dat zou betekenen dat aan deze derdelanders ook opvang geboden moet blijven worden.
En nu?
Het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft direct na de uitspraken van de rechtbank te Roermond aangekondigd tegen deze uitspraken in hoger beroep te gaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State moet nu dus oordelen of de rechtbank in Rotterdam of de rechtbank Roermond gelijk heeft.
Tot die tijd houdt het ministerie vast aan de ingezette lijn en wordt van gemeenten verwacht de opvang te beëindigen van derdelanders ten aanzien van wie de IND besloten heeft de tijdelijke bescherming te beëindigen.
Juridische uitsmijter: aankondiging einde opvang moet worden gelijkgesteld met een besluit
Gemeenten kunnen erop rekenen dat er nog maar weinig derdelanders genegen zullen zijn de opvang vrijwillig te verlaten na de uitspraken van de rechtbank in Roermond. Verlaten de derdelanders de opvang niet vrijwillig binnen 28 dagen na 4 september, dan kan volgens het Ministerie (in tegenstelling tot eerdere berichten vanuit het Ministerie) de vreemdelingenpolitie tot ontruiming van de opvanglocatie overgaan (op grond van artikel 45 lid 1 sub c en e van de Vreemdelingenwet 2000).
Vóórdat tot feitelijke ontruiming overgegaan kan worden, moet aan de derdelander een aankondiging worden gestuurd dat zijn recht op opvang beëindigd is en tot ontruiming overgegaan zal worden. Uit een uitspraak van de Hoge Raad van 28 oktober 2011 leiden wij namelijk af dat aan een ontruiming altijd een mededeling vooraf moet gaan zodat de betrokkene de rechtmatigheid van de voorgenomen ontruiming door een rechter kan laten toetsen. Naar onze mening moet die aankondiging gelijkgesteld worden met een besluit waartegen ook bezwaar gemaakt kan worden en bij de rechtbank een verzoek om een voorlopige voorziening ingesteld kan worden met het verzoek de opvang voort te zetten (zie rechtbank Den Haag 24 februari 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:2526; ECLI:NL:RBDHA:2023:2530; ECLI:NL:RBDHA:2023:2527; ECLI:NL:RBDHA:2023:2528 en ECLI:NL:RBDHA:2023:2529). Gemeenten moeten er naar onze mening dan ook rekening mee houden dat er rechtsgedingen aanhangig gemaakt zullen worden tegen de gemeente door de derdelanders om te voorkomen dat de opvang beëindigd wordt. Wij sluiten niet uit dat de gemeente in dergelijke procedures ook 'last’ zou kunnen krijgen van de uitspraken van de rechtbank in Roermond, omdat vreemdelingen zullen stellen dat het besluit van de IND evident onrechtmatig is en gemeenten daarom de opvang niet mogen beëindigen.
Zoals iedereen weet, woedt de oorlog in Oekraïne in alle hevigheid door en moeten dagelijks mensen huis en haard verlaten. In Nederland wordt van gemeenten verwacht dat zij vluchtelingen uit Oekraïne opvangen. Tot op heden werd in Nederland ook opvang geboden aan mensen die niet de Oekraïense nationaliteit hebben, maar wel in Oekraïne verbleven met een tijdelijke verblijfsvergunning, bijvoorbeeld voor studie of werk (hierna: “derdelanders”), mits zij voor 19 juli 2022 al in Nederland ingeschreven waren in de Basisregistratie Personen (BRP).
Per 4 september 2023 verandert dat en dienen deze derdelanders de gemeentelijke opvanglocaties te verlaten. Dat was althans aangekondigd. Mogelijk gooien een aantal uitspraken van de rechtbank Den Haag (zittingsplaats Roermond) nu roet in het eten. In die uitspraken is namelijk geoordeeld dat als er eenmaal tijdelijke bescherming geboden wordt aan deze derdelanders, de staatssecretaris niet bevoegd is die tijdelijke bescherming te beëindigen. Opvallend is dat een andere rechtbank eerder oordeelde dat die tijdelijke bescherming wél beëindigd kan worden. Hoe zit dit nu? Wij leggen het in dit blog uit.
Voor de juristen onder ons sluiten wij dit blog af met een juridische uitsmijter waarin wij uitleggen waarom wij denken dat gemeenten er rekening mee moeten houden met voorlopige voorzieningenprocedures.
Bescherming onder de Richtlijn Tijdelijke Bescherming
Na de invasie van Rusland in Oekraïne is besloten dat de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (‘RTB’) van toepassing is op vluchtelingen uit Oekraïne. Op grond van de RTB dienen EU-lidstaten ‘tijdelijke bescherming’ te bieden aan personen die als ‘ontheemden’ in de zin van de RTB kunnen worden aangemerkt. Dat brengt bijvoorbeeld mee dat deze ontheemden minstens een fatsoenlijk onderkomen moeten krijgen, dat zij in loondienst of als zelfstandige werkzaam moeten kunnen zijn en dat minderjarigen toegang moeten krijgen tot het onderwijs.
Als ‘ontheemden’ in de zin van de RTB zijn bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382, kortgezegd aangewezen Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven of derdelanders en diens familieleden die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne een vluchtelingenstatus hadden of in Oekraïne verbleven met een permanente verblijfsvergunning. De lidstaten kunnen er zelf voor kiezen om de RTB ook op andere ‘ontheemden’ toe te passen. Deze keuzemogelijkheid wordt ook wel een facultatieve bepaling genoemd.
In Nederland is deze facultatieve bepaling toegepast op derdelanders die ten tijde van het ontstaan van het gewapende conflict in Oekraïne in het bezit waren een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne. Dat betekent dat deze derdelanders ook tijdelijke bescherming geboden moet worden. De Staatssecretaris heeft echter besloten dat deze tijdelijke bescherming voor deze derdelanders eindigt per 4 september 2023. De rechtbank Den Haag (vestigingsplaats Rotterdam) vond dat eerder toelaatbaar en overwoog daarover:
“Zoals het lidstaten vrijstaat om een facultatieve bepaling toe te passen, zo staat het lidstaten ook vrij om toepassing van een facultatieve bepaling weer ongedaan te maken. Dit valt binnen de autonomie van de lidstaten. De rechter moet deze autonomie respecteren.”
In Roermond denkt de rechtbank daar anders over. In een zeer uitgebreide uitspraak licht de rechtbank toe dat als eenmaal besloten is de facultatieve bepaling toe te passen op derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning, de rechtspositie van deze derdelanders wordt bepaald door het Unierecht en dat de staatssecretaris daarna niet meer de bevoegdheid heeft om de tijdelijke bescherming te beëindigen. Die tijdelijke bescherming kan dan alleen nog op grond van het Unierecht eindigen:
“Verweerder stelt de eigen nationale bevoegdheid centraal en betoogt dat de lidstaten kunnen kiezen of zij al dan niet gebruik maken van deze facultatieve bevoegdheid. Dit is op zichzelf juist. Echter op het moment dat wordt besloten dat gebruik wordt gemaakt van deze bevoegdheid en derdelanders zoals eiser onder de werkingssfeer van de RTB worden gebracht doordat toepassing is gegeven aan de facultatieve bepaling, wordt de rechtspositie van deze derdelanders als begunstigden van de RTB bepaald door het Unierecht. De rechtspositie van tijdelijk beschermde ontheemden valt daardoor buiten de competentie van de nationale autoriteiten. […] De bevoegdheid en dus het “facultatieve karakter” ziet -uitsluitend- op de keuze om wel of niet een categorie van personen die Oekraïne is ontvlucht onder de werkingssfeer van de RTB en het Uitvoeringsbesluit te brengen. Het maken van deze keuze om dat wel te doen is echter niet vrijblijvend en kan niet naar eigen inzicht op een later moment worden aangepast, beëindigd of herzien ten aanzien van individuele ontheemden die reeds onder de werkingssfeer van de RTB zijn gebracht.”
Op basis van deze uitspraken van de rechtbank in Roermond kan de tijdelijke bescherming van derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning uit Oekraïne dus niet beëindigd worden. Dat zou betekenen dat aan deze derdelanders ook opvang geboden moet blijven worden.
En nu?
Het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft direct na de uitspraken van de rechtbank te Roermond aangekondigd tegen deze uitspraken in hoger beroep te gaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State moet nu dus oordelen of de rechtbank in Rotterdam of de rechtbank Roermond gelijk heeft.
Tot die tijd houdt het ministerie vast aan de ingezette lijn en wordt van gemeenten verwacht de opvang te beëindigen van derdelanders ten aanzien van wie de IND besloten heeft de tijdelijke bescherming te beëindigen.
Juridische uitsmijter: aankondiging einde opvang moet worden gelijkgesteld met een besluit
Gemeenten kunnen erop rekenen dat er nog maar weinig derdelanders genegen zullen zijn de opvang vrijwillig te verlaten na de uitspraken van de rechtbank in Roermond. Verlaten de derdelanders de opvang niet vrijwillig binnen 28 dagen na 4 september, dan kan volgens het Ministerie (in tegenstelling tot eerdere berichten vanuit het Ministerie) de vreemdelingenpolitie tot ontruiming van de opvanglocatie overgaan (op grond van artikel 45 lid 1 sub c en e van de Vreemdelingenwet 2000).
Vóórdat tot feitelijke ontruiming overgegaan kan worden, moet aan de derdelander een aankondiging worden gestuurd dat zijn recht op opvang beëindigd is en tot ontruiming overgegaan zal worden. Uit een uitspraak van de Hoge Raad van 28 oktober 2011 leiden wij namelijk af dat aan een ontruiming altijd een mededeling vooraf moet gaan zodat de betrokkene de rechtmatigheid van de voorgenomen ontruiming door een rechter kan laten toetsen. Naar onze mening moet die aankondiging gelijkgesteld worden met een besluit waartegen ook bezwaar gemaakt kan worden en bij de rechtbank een verzoek om een voorlopige voorziening ingesteld kan worden met het verzoek de opvang voort te zetten (zie rechtbank Den Haag 24 februari 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:2526; ECLI:NL:RBDHA:2023:2530; ECLI:NL:RBDHA:2023:2527; ECLI:NL:RBDHA:2023:2528 en ECLI:NL:RBDHA:2023:2529). Gemeenten moeten er naar onze mening dan ook rekening mee houden dat er rechtsgedingen aanhangig gemaakt zullen worden tegen de gemeente door de derdelanders om te voorkomen dat de opvang beëindigd wordt. Wij sluiten niet uit dat de gemeente in dergelijke procedures ook 'last’ zou kunnen krijgen van de uitspraken van de rechtbank in Roermond, omdat vreemdelingen zullen stellen dat het besluit van de IND evident onrechtmatig is en gemeenten daarom de opvang niet mogen beëindigen.