Op 22 mei 2019 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (RVS: 2019: 1667) een uitspraak over een beschikking "ernst en spoed" onder de Wet bodembescherming (Wbb) genomen door GS van de provincie Noord-Brabant op 1 augustus 2017. GS hadden in het bestreden besluit tegelijkertijd gebruik gemaakt van de bevoegdheid om de huidige eigenaar, hierna bedrijf B, als geadresseerde aan te wijzen. Bedrijf B moest ingevolge dit besluit voor 1 januari 2019 starten met de uitvoering van de sanering van dit ernstige en spoedeisende geval terwijl Bedrijf B de verontreinigingen niet had veroorzaakt. Het besluit houdt stand.
Met de Omgevingswet zal het regime van de Wbb voor historische verontreinigingen (ontstaan voor 1987, zoals hier aan de orde) niet terugkomen. Indien er echter voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een beschikking ernst en spoed is genomen, zal de Wbb vanwege het overgangsrecht (zoals het wetsvoorstel nu luidt) op dergelijke gevallen wel van toepassing blijven. Zoals het er nu naar uitziet, zal de Omgevingswet per 1 januari 2021 in werking treden.
Het ligt daarom in de rede dat het bevoegd gezag ernstige historische gevallen van verontreiniging voor 1 januari 2021 als spoedeisend kwalificeren en wellicht vaker op korte termijn ambtshalve dit soort besluiten gaan nemen mede om saneringen ook na 2021 nog af te kunnen dwingen.
Lees in dit blog welke interessante punten tevergeefs aan de orde zijn gesteld.
Eerst de casus
Tussen 1978-1990 had een chemische wasserij ter plaatse een (voor dergelijke bedrijven) bekende VOCL-verontreiniging veroorzaakt. Na 1990 is die wasserij overgenomen door bedrijf A, die de wasserij had verplaatst. De eigendom van de locatie was inmiddels (wederom) overgegaan op bedrijf B, zonder dat uit de uitspraak blijkt wanneer dat exact is geweest. Beide bedrijven (A en B) gingen van dit besluit zonder succes in beroep bij de Afdeling en de volgende aspecten kwamen (onder meer) aan de orde.
Ambtshalve besluit toegestaan
De Wbb bepaalt dat het bevoegd gezag een beschikking ernst en spoed moet nemen indien een aanvrager daarom verzoekt of indien een saneringsplan ter goedkeuring wordt ingediend (art 29 lid 2 Wbb). Dat was hier niet aan de orde. De Afdeling geeft verder aan dat het bevoegd gezag ook ambtshalve (ex art 29 lid 1 Wbb) een dergelijk besluit kan nemen, indien daarvoor voldoende onderzoeksrapporten bij het bevoegd gezag over dit ernstige geval aanwezig zijn. De Afdeling overweegt daarbij dat de bronlocaties vaststonden en de rapportages in voldoende mate waren ingegaan op het antwoord op de vraag of er sprake was van een ernstig geval van verontreiniging. De Afdeling vond het daarbij wel relevant dat de conclusies over het ernstige geval in de rapportages door partijen niet in twijfel werden getrokken.
Wel noodzaak tot spoedige sanering
De door GS in het besluit gestelde spoedeisendheid van dit ernstige geval werd betwist. Zoals gezegd maakt deze kwalificatie (de spoedeisendheid) dat de inhoud van dit besluit, ook na invoering van de Omgevingswet, onder het huidige Wbb regime wordt afgehandeld en de sanering overigens ook verder door het bevoegd gezag onder de Wbb kan worden afgedwongen.
Het ernstige geval is spoedeisend indien vaststaat dat door de verontreinigingen de "functionele eigenschappen van de bodem voor mens, plant of dier ernstig zijn of dreigen te worden verminderd" en derhalve grote risico's hebben voor mens, plant of dier. Die risico's maken het spoedig saneren van het ernstige geval noodzakelijk.
De risico's worden beoordeeld aan de hand van de inhoud van de Circulaire bodemsanering 2013 (de Circulaire) en daarvan kan (onder meer) sprake zijn, indien een bepaalde mate van verspreiding van de verontreinigingen aan de orde is. Op dat punt vindt dan een "standaardrisicobeoordeling" (oftewel: een generieke beoordeling) plaats. Indien de relevante Interventiewaarde-contour (I-contour) van het verontreinigde grondwater groter is dan 6.000 m3 (en dat was hier het geval) wordt van een spoedgeval uitgegaan, tenzij aan de hand van een locatiespecifieke beoordeling (lees: nader onderzoek) wordt aangetoond dat de verspreiding jaarlijks niet meer bedraagt dan 1.000 m3 grondwater met een of meer stoffen met gehalten boven de Interventie-waarden (I-waarden).
GS hadden aangegeven dat dit laatste niet uit de beschikbare rapporten bleek. De bedrijven bestreden dit.
De Afdeling schakelde haar adviseur in: de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) om dit punt aan de hand van de beschikbare rapportages te beoordelen. De StAB oordeelde samengevat- dat uit de beschikbare rapportages onvoldoende bleek dat er niet meer dan 1.000 m3 grondwater met verontreinigingen boven de I-waarde per jaar extra verontreinigd raakte en dat nader onderzoek op dit punt in de rede had gelegen.
De Afdeling geeft aan dat het bevoegd gezag (met dit ambtshalve besluit) zich op de standaard beoordeling had mogen baseren, nu niet is aangetoond door nader onderzoek dat een afwijking daarvan gerechtvaardigd was.
Dit deel van de uitspraak bevestigt dat degene die een beroep op deze afwijking van de standaard beoordeling wenst te doen, het bewijs daarvoor moet aandragen. De Circulaire geeft aan dat, indien die locatiespecifieke beoordeling is uitgevoerd, het bevoegd gezag die wel in haar oordeel moet betrekken. De rapporten die waarschijnlijk niet met dit oogmerk waren opgesteld- bevatten volgens StAB onvoldoende gegevens om een afwijking van de standaard beoordeling te rechtvaardigen, zodat ook de Afdeling deze beroepsgrond niet laat slagen.
De geadresseerde van de saneringsplicht
De huidige eigenaar, bedrijf B, gaf aan dat zij ten onrechte als geadresseerde door GS in het besluit tot de uitvoering van de sanering was aangewezen. Zij was ten tijde van het ontstaan van de verontreiniging geen eigenaar van het perceel en had ook geen betrokkenheid met de veroorzaking daarvan. Zij gaf aan dat dit besluit had moeten worden geadresseerd aan bedrijf A, mede nu dit bedrijf A in een civielrechtelijk kort geding (in 2009) op verzoek van bedrijf B al was veroordeeld tot het doen uitvoeren van een sanering en daartoe een melding en een deelsaneringsplan bij GS had ingediend (maar overigens wel weer had ingetrokken). De huidige eigenaar voerde daarbij verder aan dat een dergelijke aanwijzing mede in de rede lag gezien het bepaalde in art 55b lid 3 Wbb. Daarin staat aangegeven dat bij eigendomsoverdracht van een perceel onder de daar aangegeven voorwaarden de saneringsplicht mede blijft rusten op de oude eigenaar, in dit geval bedrijf A.
De Afdeling volgt bedrijf B niet. De aanwijzing van een geadresseerde en in dit geval bedrijf B als huidige eigenaar, is toegestaan gezien de systematiek van de Wbb. De huidige eigenaar van een bedrijfsterrein heeft immers een saneringsplicht op grond van art 55b lid 1 Wbb, zodat GS deze huidige eigenaar ook op grond van art 37 lid 5 Wbb als geadresseerde mochten aanwijzen. Het beroep van bedrijf B dat een dergelijke saneringsplicht van art 55b Wbb onverbindend is wegens strijdigheid met de Verdragsbepaling van art 7 EVRM werd, zoals de Afdeling al eerder had uitgemaakt, niet gehonoreerd. De Afdeling herhaalde dat deze saneringsplicht niet ziet op bestraffing van een strafbaar feit, maar ziet op een bestuursrechtelijke verplichting met het oog op het belang van de bescherming van de bodem en zich overigens niet beperkt tot de eigenaar van een bedrijfsterrein die tevens veroorzaker is van een verontreiniging. Verder is niet relevant dat eventueel ook andere bedrijven (zoals bedrijf A) mochten worden aangeschreven, aldus de Afdeling. De Afdeling geeft wel aan dat dit besluit van GS de civielrechtelijke verplichtingen tussen deze bedrijven A en B onverlet laat.
Dit deel van de uitspraak geeft aan dat bij eigendomsoverdracht aandacht moet worden besteed aan het zo goed als mogelijk afdekken van dit soort aansprakelijkheden en civielrechtelijk "doorpakken" noodzakelijk is ter voorkoming van dit soort bestuursrechtelijke aanschrijvingen.
De in het besluit opgenomen termijn
De Circulaire geeft aan dat indien sprake is van ernstig én spoedeisend geval, de sanering in beginsel binnen 4 jaar moet zijn gestart en het bevoegd gezag aan de hand van de specifieke omstandigheden van het betrokken geval het exacte saneringstijdstip vaststelt.
Bedrijf B stelde dat het bevoegd gezag in dit geval ten onrechte een kortere termijn dan 4 jaren voor start uitvoering van de sanering had opgenomen in het besluit.
De Afdeling volgt bedrijf B niet, nu uit de stukken is gebleken dat de verstrekte kortere termijn wel uitvoerbaar was voor bedrijf B. Dat aspect lijkt de Afdeling doorslaggevend te vinden.
Geen strijd met eerdere toezeggingen
Bedrijf B had aangegeven dat het bevoegd gezag in strijd handelde met eerdere toezeggingen die medewerkers van de betrokken omgevingsdienst hadden gedaan. Die hadden in een gesprek in de zomer van 2016 aangegeven dat een "nadere juridische toets" zou plaatsvinden aan de hand van kennelijk besproken actiepunten en tijdens de lopende ontwikkelingen geen beschikking ernst en spoed zou worden genomen.
De Afdeling concludeert dat deze afspraak geen concrete, ondubbelzinnige toezegging van GS is en bedrijf B daaraan ook niet redelijkerwijs het vertrouwen kon ontlenen dat van het nemen van een dergelijke beschikking zou worden afgezien.
Een afweging die de Afdeling sinds een uitspraak van een week later overigens aan de hand van drie andere criteria verricht. Sindsdien is voor "opgewekt vertrouwen" relevant (1) de juridische kwalificatie van de uitlatingen, alsmede (2) of de toezegging het bevoegd gezag kan worden tegengeworpen en (3) wat de betekenis is van eventueel opgewekt vertrouwen bij de uitoefening van een bevoegdheid door het bevoegd gezag. Deze uitspraak van de Afdeling over de nieuwe toetsingskaders van "opgewekt vertrouwen" van 29 mei 2019 is hier te lezen.
Op 22 mei 2019 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (RVS: 2019: 1667) een uitspraak over een beschikking "ernst en spoed" onder de Wet bodembescherming (Wbb) genomen door GS van de provincie Noord-Brabant op 1 augustus 2017. GS hadden in het bestreden besluit tegelijkertijd gebruik gemaakt van de bevoegdheid om de huidige eigenaar, hierna bedrijf B, als geadresseerde aan te wijzen. Bedrijf B moest ingevolge dit besluit voor 1 januari 2019 starten met de uitvoering van de sanering van dit ernstige en spoedeisende geval terwijl Bedrijf B de verontreinigingen niet had veroorzaakt. Het besluit houdt stand.
Met de Omgevingswet zal het regime van de Wbb voor historische verontreinigingen (ontstaan voor 1987, zoals hier aan de orde) niet terugkomen. Indien er echter voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een beschikking ernst en spoed is genomen, zal de Wbb vanwege het overgangsrecht (zoals het wetsvoorstel nu luidt) op dergelijke gevallen wel van toepassing blijven. Zoals het er nu naar uitziet, zal de Omgevingswet per 1 januari 2021 in werking treden.
Het ligt daarom in de rede dat het bevoegd gezag ernstige historische gevallen van verontreiniging voor 1 januari 2021 als spoedeisend kwalificeren en wellicht vaker op korte termijn ambtshalve dit soort besluiten gaan nemen mede om saneringen ook na 2021 nog af te kunnen dwingen.
Lees in dit blog welke interessante punten tevergeefs aan de orde zijn gesteld.
Eerst de casus
Tussen 1978-1990 had een chemische wasserij ter plaatse een (voor dergelijke bedrijven) bekende VOCL-verontreiniging veroorzaakt. Na 1990 is die wasserij overgenomen door bedrijf A, die de wasserij had verplaatst. De eigendom van de locatie was inmiddels (wederom) overgegaan op bedrijf B, zonder dat uit de uitspraak blijkt wanneer dat exact is geweest. Beide bedrijven (A en B) gingen van dit besluit zonder succes in beroep bij de Afdeling en de volgende aspecten kwamen (onder meer) aan de orde.
Ambtshalve besluit toegestaan
De Wbb bepaalt dat het bevoegd gezag een beschikking ernst en spoed moet nemen indien een aanvrager daarom verzoekt of indien een saneringsplan ter goedkeuring wordt ingediend (art 29 lid 2 Wbb). Dat was hier niet aan de orde. De Afdeling geeft verder aan dat het bevoegd gezag ook ambtshalve (ex art 29 lid 1 Wbb) een dergelijk besluit kan nemen, indien daarvoor voldoende onderzoeksrapporten bij het bevoegd gezag over dit ernstige geval aanwezig zijn. De Afdeling overweegt daarbij dat de bronlocaties vaststonden en de rapportages in voldoende mate waren ingegaan op het antwoord op de vraag of er sprake was van een ernstig geval van verontreiniging. De Afdeling vond het daarbij wel relevant dat de conclusies over het ernstige geval in de rapportages door partijen niet in twijfel werden getrokken.
Wel noodzaak tot spoedige sanering
De door GS in het besluit gestelde spoedeisendheid van dit ernstige geval werd betwist. Zoals gezegd maakt deze kwalificatie (de spoedeisendheid) dat de inhoud van dit besluit, ook na invoering van de Omgevingswet, onder het huidige Wbb regime wordt afgehandeld en de sanering overigens ook verder door het bevoegd gezag onder de Wbb kan worden afgedwongen.
Het ernstige geval is spoedeisend indien vaststaat dat door de verontreinigingen de "functionele eigenschappen van de bodem voor mens, plant of dier ernstig zijn of dreigen te worden verminderd" en derhalve grote risico's hebben voor mens, plant of dier. Die risico's maken het spoedig saneren van het ernstige geval noodzakelijk.
De risico's worden beoordeeld aan de hand van de inhoud van de Circulaire bodemsanering 2013 (de Circulaire) en daarvan kan (onder meer) sprake zijn, indien een bepaalde mate van verspreiding van de verontreinigingen aan de orde is. Op dat punt vindt dan een "standaardrisicobeoordeling" (oftewel: een generieke beoordeling) plaats. Indien de relevante Interventiewaarde-contour (I-contour) van het verontreinigde grondwater groter is dan 6.000 m3 (en dat was hier het geval) wordt van een spoedgeval uitgegaan, tenzij aan de hand van een locatiespecifieke beoordeling (lees: nader onderzoek) wordt aangetoond dat de verspreiding jaarlijks niet meer bedraagt dan 1.000 m3 grondwater met een of meer stoffen met gehalten boven de Interventie-waarden (I-waarden).
GS hadden aangegeven dat dit laatste niet uit de beschikbare rapporten bleek. De bedrijven bestreden dit.
De Afdeling schakelde haar adviseur in: de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) om dit punt aan de hand van de beschikbare rapportages te beoordelen. De StAB oordeelde samengevat- dat uit de beschikbare rapportages onvoldoende bleek dat er niet meer dan 1.000 m3 grondwater met verontreinigingen boven de I-waarde per jaar extra verontreinigd raakte en dat nader onderzoek op dit punt in de rede had gelegen.
De Afdeling geeft aan dat het bevoegd gezag (met dit ambtshalve besluit) zich op de standaard beoordeling had mogen baseren, nu niet is aangetoond door nader onderzoek dat een afwijking daarvan gerechtvaardigd was.
Dit deel van de uitspraak bevestigt dat degene die een beroep op deze afwijking van de standaard beoordeling wenst te doen, het bewijs daarvoor moet aandragen. De Circulaire geeft aan dat, indien die locatiespecifieke beoordeling is uitgevoerd, het bevoegd gezag die wel in haar oordeel moet betrekken. De rapporten die waarschijnlijk niet met dit oogmerk waren opgesteld- bevatten volgens StAB onvoldoende gegevens om een afwijking van de standaard beoordeling te rechtvaardigen, zodat ook de Afdeling deze beroepsgrond niet laat slagen.
De geadresseerde van de saneringsplicht
De huidige eigenaar, bedrijf B, gaf aan dat zij ten onrechte als geadresseerde door GS in het besluit tot de uitvoering van de sanering was aangewezen. Zij was ten tijde van het ontstaan van de verontreiniging geen eigenaar van het perceel en had ook geen betrokkenheid met de veroorzaking daarvan. Zij gaf aan dat dit besluit had moeten worden geadresseerd aan bedrijf A, mede nu dit bedrijf A in een civielrechtelijk kort geding (in 2009) op verzoek van bedrijf B al was veroordeeld tot het doen uitvoeren van een sanering en daartoe een melding en een deelsaneringsplan bij GS had ingediend (maar overigens wel weer had ingetrokken). De huidige eigenaar voerde daarbij verder aan dat een dergelijke aanwijzing mede in de rede lag gezien het bepaalde in art 55b lid 3 Wbb. Daarin staat aangegeven dat bij eigendomsoverdracht van een perceel onder de daar aangegeven voorwaarden de saneringsplicht mede blijft rusten op de oude eigenaar, in dit geval bedrijf A.
De Afdeling volgt bedrijf B niet. De aanwijzing van een geadresseerde en in dit geval bedrijf B als huidige eigenaar, is toegestaan gezien de systematiek van de Wbb. De huidige eigenaar van een bedrijfsterrein heeft immers een saneringsplicht op grond van art 55b lid 1 Wbb, zodat GS deze huidige eigenaar ook op grond van art 37 lid 5 Wbb als geadresseerde mochten aanwijzen. Het beroep van bedrijf B dat een dergelijke saneringsplicht van art 55b Wbb onverbindend is wegens strijdigheid met de Verdragsbepaling van art 7 EVRM werd, zoals de Afdeling al eerder had uitgemaakt, niet gehonoreerd. De Afdeling herhaalde dat deze saneringsplicht niet ziet op bestraffing van een strafbaar feit, maar ziet op een bestuursrechtelijke verplichting met het oog op het belang van de bescherming van de bodem en zich overigens niet beperkt tot de eigenaar van een bedrijfsterrein die tevens veroorzaker is van een verontreiniging. Verder is niet relevant dat eventueel ook andere bedrijven (zoals bedrijf A) mochten worden aangeschreven, aldus de Afdeling. De Afdeling geeft wel aan dat dit besluit van GS de civielrechtelijke verplichtingen tussen deze bedrijven A en B onverlet laat.
Dit deel van de uitspraak geeft aan dat bij eigendomsoverdracht aandacht moet worden besteed aan het zo goed als mogelijk afdekken van dit soort aansprakelijkheden en civielrechtelijk "doorpakken" noodzakelijk is ter voorkoming van dit soort bestuursrechtelijke aanschrijvingen.
De in het besluit opgenomen termijn
De Circulaire geeft aan dat indien sprake is van ernstig én spoedeisend geval, de sanering in beginsel binnen 4 jaar moet zijn gestart en het bevoegd gezag aan de hand van de specifieke omstandigheden van het betrokken geval het exacte saneringstijdstip vaststelt.
Bedrijf B stelde dat het bevoegd gezag in dit geval ten onrechte een kortere termijn dan 4 jaren voor start uitvoering van de sanering had opgenomen in het besluit.
De Afdeling volgt bedrijf B niet, nu uit de stukken is gebleken dat de verstrekte kortere termijn wel uitvoerbaar was voor bedrijf B. Dat aspect lijkt de Afdeling doorslaggevend te vinden.
Geen strijd met eerdere toezeggingen
Bedrijf B had aangegeven dat het bevoegd gezag in strijd handelde met eerdere toezeggingen die medewerkers van de betrokken omgevingsdienst hadden gedaan. Die hadden in een gesprek in de zomer van 2016 aangegeven dat een "nadere juridische toets" zou plaatsvinden aan de hand van kennelijk besproken actiepunten en tijdens de lopende ontwikkelingen geen beschikking ernst en spoed zou worden genomen.
De Afdeling concludeert dat deze afspraak geen concrete, ondubbelzinnige toezegging van GS is en bedrijf B daaraan ook niet redelijkerwijs het vertrouwen kon ontlenen dat van het nemen van een dergelijke beschikking zou worden afgezien.
Een afweging die de Afdeling sinds een uitspraak van een week later overigens aan de hand van drie andere criteria verricht. Sindsdien is voor "opgewekt vertrouwen" relevant (1) de juridische kwalificatie van de uitlatingen, alsmede (2) of de toezegging het bevoegd gezag kan worden tegengeworpen en (3) wat de betekenis is van eventueel opgewekt vertrouwen bij de uitoefening van een bevoegdheid door het bevoegd gezag. Deze uitspraak van de Afdeling over de nieuwe toetsingskaders van "opgewekt vertrouwen" van 29 mei 2019 is hier te lezen.