Gebiedsontwikkeling, inspanningsverplichting, fasering en aansprakelijkheid

10 januari 2017 | Blog

Fasering niet halen grondslag voor ontbinding en aansprakelijkheid?
In contracten over gebiedsontwikkeling komen vaak planningen voor over het doorlopen van onder meer ruimtelijke procedures. Dat was ook het geval in een zaak waarover de Hoge Raad recent moest oordelen. Voor een uitgebreide uiteenzetting van de zaak dient men de conclusie van de Advocaat-Generaal te lezen.  

Een overeengekomen planning
Een gemeente had afgesproken de ruimtelijke procedure conform een afgesproken planning af te wikkelen. Van belang daarbij was dat de fasering aanvankelijk langer was voorgesteld, maar uiteindelijk op voorspraak van de ontwikkelaar was versneld en dat dit aldus was vastgelegd in het contract. De gemeente wijzigde de planning eenzijdig omdat er veel maatschappelijke weerstand was en men de raad wilde consulteren. Daardoor werden de termijnen niet gehaald en de ontwikkelaar accepteerde dat niet en ontbond het contract, vorderde de door haar betaalde exploitatiebijdrage terug en maakte aanspraak op schadevergoeding. Volgens de ontwikkelaar had de gemeente namelijk gehandeld in strijd met de afspraken. Overeengekomen was een planning (als bijlage bij de overeenkomst opgenomen) en een inspanningsverplichting:

De gemeente heeft de inspanningsverplichting om te bevorderen dat het bestemmingsplan dan wel de benodigde anticipatieprocedures inclusief eventuele tussentijdse noodzakelijk geworden wijzigingen op voortdurende wijze de daartoe geigende procedure doorlopen op de kortst haalbare termijn vigerend worden en verplicht zich ten opzichte van de exploitant om, voor zover dat in haar macht ligt, de bouwvergunning, die voor de uitvoering van het project nodig is, direct na indiening van elke aanvraag in behandeling te nemen en binnen redelijke termijn af te handelen.

Beroep op publiekrechtelijke bevoegdheid redt de gemeente niet
Volgens de gemeente was de ontbinding onterecht want er was immers ook overeengekomen dat de gemeente (althans de organen daarvan) de publiekrechtelijke bevoegdheid onverkort behield. Overeengekomen was:
De gemeente behoudt bij de nakoming van hetgeen in dit artikel is bepaald echter volledig haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van ruimtelijke ordeningsprocedures. Dit houdt in dat er van de zijde van de gemeente geen sprake van wanprestatie zal zijn, indien het handelen naar deze verantwoordelijkheid eist dat de gemeente publiekrechtelijke rechtshandelingen verricht, die niet in het voordeel zijn van de aard of de strekking van deze overeenkomst of de voortgang van de realisatie van het project of anderszins ten nadele van de exploitant zullen zijn.

Dit verweer haalde het niet bij het Gerechtshof. Het Hof overwoog onder meer:

Deze bepaling maakt allereerst duidelijk dat het hier gaat om een inspanningsverplichting van de gemeente Almelo en niet om een resultaatsverbintenis. De bepaling brengt met de terminologie ervan voorts mee dat de gemeente Almelo zich ervoor diende in te spannen de bouwvergunningverlening planologisch op de kortst haalbare termijn te realiseren en aanvragen voor verlening van de voor het project benodigde bouwvergunning, voor zover dat in haar macht lag, steeds direct na indiening in behandeling te nemen en binnen redelijke termijn af te handelen.

De voorgeschiedenis van de exploitatieovereenkomst en de tekst ervan maken derhalve duidelijk dat [verweerster] van de gemeente Almelo in beginsel verlening van vrijstelling van het bestemmingsplan op de kortst haalbare termijn en - in het directe verlengde daarvan - ook bouwvergunningverlening mocht verwachten. De in verband met de bouwvergunning in artikel 2 onder a genoemde 'redelijke termijn' wordt ingekleurd door hetgeen daaraan in diezelfde bepaling in verband met de vrijstelling van het bestemmingsplan is afgesproken en door de aangehechte planning, zoals ook door de daarvoor geldende wettelijke termijnen, die voor de redelijkheid van termijnen een goede indicatie vormen.

Weliswaar gaat het in verband met de (nader) geformuleerde termijnen niet om fatale termijnen, maar deze waren, zoals blijkt uit hetgeen hiervoor onder 4.10 en 4.11 is overwogen, voor de gemeente Almelo geenszins vrijblijvend van aard. Zoals daar eveneens blijkt, vormen de wettelijke termijnen voor de redelijkheid van de overeengekomen termijnen een - goede - indicatie. 

Op basis van voormelde overwegingen constateert het Hof dat de gemeente de overeengekomen termijnen serieus had moeten nemen en had kunnen halen. Verder constateert het Hof dat de ondervonden maatschappelijke weerstand en de wens om daarom de gemeenteraad bij het proces te betrekken aan de planningsafspraken niet konden afdoen. Volgens het Hof baatte het voorbehoud over de publiekrechtelijke bevoegdheid de gemeente daarbij niet om de gemeente met bezwaren en maatschappelijke weerstand rekening had moeten houden bij het aangaan van de overeenkomst en de planningsafspraken.

Voormeld oordeel van het Hof blijft in cassatie in stand omdat de daartegen gerichte klachten niet tot cassatie kunnen leiden.

Les voor de praktijk
Als een gemeente een indicatieve planning overeenkomt met de plicht om zich in te spannen om de termijnen te halen, dan moet de gemeente dit serieus nemen en kan de gemeente niet eenzijdig de termijnen aanpassen als zij meent dat dit politiek/bestuurlijk gezien wenselijk is. Dat geldt ook als er maatschappelijke weerstand ontstaat en veel bezwaren en/of zienswijzen worden geuit. Indien men ruimte wil om op grond van politieke/bestuurlijke overwegingen termijnen te verlengen dan dient men geen bindende planning maar een indicatieve planning overeen te komen en af te spreken dat deze op aandringen van de gemeente kan worden aangepast althans dat aanpassing niet tot verzuim leidt. Ik kan het niet genoeg benadrukken: inspanningsverplichtingen, ze zijn serieus te nemen. Het lijkt wellicht een open deur, maar in de praktijk blijkt helaas nog met regelmaat dat men de verstrekkende gevolgen van inspanningsverplichtingen onderschat.

Juridisch advies, bijstand van een advocaat of meer informatie?

Heeft u vragen over dit blog? Neem dan contact op met Egbert de Groot. 

Meld u aan voor onze nieuwsbrieven