In een belangrijke uitspraak van 5 juni 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat het opnemen van een minimumleeftijd voor prostitu(e)s van 21 jaar in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) in overeenstemming is met de Gemeentewet, de Grondwet, de Dienstenrichtlijn en de algemene rechtsbeginselen. Dat heeft als consequentie dat gemeenten voor prostitu(e)s een leeftijdsgrens van 21 jaar als weigeringsgrond in hun APV mogen opnemen en daarover voorschriften aan de exploitatievergunning verbinden.
Wat was er aan de hand?
De burgemeester van de gemeente Alkmaar heeft een vergunning verleend voor de exploitatie van een prostitutiebedrijf, waaraan het voorschrift is verbonden dat de prostitu(e)s niet jonger dan 21 jaar mogen zijn. Deze leeftijdsgrens is als weigeringsgrond in de APV opgenomen. De exploitant is het hier niet mee eens en stelt zich op het standpunt dat het voorschrift in strijd is met hogere regelgeving, zoals de Gemeentewet, de Grondwet, de Dienstenrichtlijn en de algemene rechtsbeginselen.
Is het voorschrift in overeenstemming met de Gemeentewet?
In de Gemeentewet heeft de wetgever het mogelijk gemaakt dat de raad een verordening kan vaststellen waarin voorschriften worden gesteld die zien op 'het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling' (artikel 151a Gemeentewet). De exploitant betoogt dat het stellen van voorwaarden aan de leeftijd van prostitu(e)s betrekking zou hebben op de rechtsverhouding tussen de exploitant en de prostitu(e)s en daarmee niet te herleiden is naar artikel de bepaling uit de Gemeentewet.
Volgens de Afdeling is de in de Gemeentewet geformuleerde bevoegdheid ruim en algemeen geformuleerd. Het verhogen van de minimumleeftijd past binnen het doel dat aan de bepaling ten grondslag ligt, namelijk de bescherming van prostitu(e)s. Met het verhogen van de leeftijdsgrens worden naar het oordeel van de Afdeling geen nadere regels gesteld over de rechtsverhouding tussen de exploitant en de prostitu(e)s. De maatregel gaat aldus niet verder dan waartoe artikel 151a Gemeentewet strekt. De Afdeling acht verder van belang dat de gemeente de APV-bepaling heeft overgenomen uit de VNG-modelverordening en bij de totstandkoming van de bepaling diverse organisaties zijn betrokken, waaronder vertegenwoordigers van de prostitutiebranche.
Is het voorschrift in overeenstemming met de algemene rechtsbeginselen?
Een ander argument dat de exploitant aanvoert, is dat het vergunningsvoorschrift in strijd is met de algemene rechtsbeginselen aangezien er alleen regels mogen worden gesteld die het algemeen belang dienen en noodzakelijk zijn.
Bij de bespreking van dit argument betrekt de Afdeling het wetsvoorstel voor de Wet regulering prostitutie. Deze wet is in 2009 bij de Tweede Kamer ingediend en omvatte onder meer een verhoging van de minimumleeftijd van 18 naar 21 jaar. Het wetsvoorstel is uiteindelijk nooit aangenomen. De VNG heeft de leeftijdsgrens in haar modelverordening in 2015 wel aangepast en 117 gemeenten hebben deze minimumleeftijd in hun APV overgenomen. De Afdeling leidt uit de toelichting op de Wet regulering prostitutie en een door de burgemeester overgelegd rapport af dat er een brede steun bestaat voor het verhogen van de minimumleeftijd. Gezien deze feiten en omstandigheden vindt de Afdeling het redelijk dat de leeftijdsgrens in de APV is opgenomen.
Is het voorschrift in overeenstemming met de Grondwet?
Over het betoog van de exploitant dat het vergunningsvoorschrift in strijd is met de Grondwet doordat er een inbreuk wordt gemaakt op zijn recht op vrije arbeidskeuze (artikel 19 Grondwet) oordeelt de Afdeling dat de minimumleeftijd zijn recht op vrije arbeidskeuze niet beperkt. Dat de leeftijdsgrens de vrije arbeidskeuze van prostituees zou beperken, is bovendien geen belang dat strekt tot bescherming van het belang van de exploitant.
Is het voorschrift in overeenstemming met de Dienstenrichtlijn?
Het argument dat het vergunningsvoorschrift in strijd is met de Dienstenrichtlijn heeft ook geen succes. Het doel van het instellen van een minimumleeftijd is een van de maatregelen die misstanden in de prostitutie moet voorkomen. De Afdeling acht de maatregel evenredig en vindt dat het vergunningsvoorschrift niet verder gaat dan noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken.
Tot slot
Gemeenten mogen een leeftijdsgrens van 21 jaar voor prostituees als weigeringsgrond in hun APV opnemen en daarover voorschriften aan de exploitatievergunning verbinden. Het stellen van zo'n leeftijdsgrens kan de toets aan de Gemeentewet, de Grondwet, de Dienstenrichtlijn en de algemene rechtsbeginselen doorstaan.
In een belangrijke uitspraak van 5 juni 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat het opnemen van een minimumleeftijd voor prostitu(e)s van 21 jaar in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) in overeenstemming is met de Gemeentewet, de Grondwet, de Dienstenrichtlijn en de algemene rechtsbeginselen. Dat heeft als consequentie dat gemeenten voor prostitu(e)s een leeftijdsgrens van 21 jaar als weigeringsgrond in hun APV mogen opnemen en daarover voorschriften aan de exploitatievergunning verbinden.
Wat was er aan de hand?
De burgemeester van de gemeente Alkmaar heeft een vergunning verleend voor de exploitatie van een prostitutiebedrijf, waaraan het voorschrift is verbonden dat de prostitu(e)s niet jonger dan 21 jaar mogen zijn. Deze leeftijdsgrens is als weigeringsgrond in de APV opgenomen. De exploitant is het hier niet mee eens en stelt zich op het standpunt dat het voorschrift in strijd is met hogere regelgeving, zoals de Gemeentewet, de Grondwet, de Dienstenrichtlijn en de algemene rechtsbeginselen.
Is het voorschrift in overeenstemming met de Gemeentewet?
In de Gemeentewet heeft de wetgever het mogelijk gemaakt dat de raad een verordening kan vaststellen waarin voorschriften worden gesteld die zien op 'het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling' (artikel 151a Gemeentewet). De exploitant betoogt dat het stellen van voorwaarden aan de leeftijd van prostitu(e)s betrekking zou hebben op de rechtsverhouding tussen de exploitant en de prostitu(e)s en daarmee niet te herleiden is naar artikel de bepaling uit de Gemeentewet.
Volgens de Afdeling is de in de Gemeentewet geformuleerde bevoegdheid ruim en algemeen geformuleerd. Het verhogen van de minimumleeftijd past binnen het doel dat aan de bepaling ten grondslag ligt, namelijk de bescherming van prostitu(e)s. Met het verhogen van de leeftijdsgrens worden naar het oordeel van de Afdeling geen nadere regels gesteld over de rechtsverhouding tussen de exploitant en de prostitu(e)s. De maatregel gaat aldus niet verder dan waartoe artikel 151a Gemeentewet strekt. De Afdeling acht verder van belang dat de gemeente de APV-bepaling heeft overgenomen uit de VNG-modelverordening en bij de totstandkoming van de bepaling diverse organisaties zijn betrokken, waaronder vertegenwoordigers van de prostitutiebranche.
Is het voorschrift in overeenstemming met de algemene rechtsbeginselen?
Een ander argument dat de exploitant aanvoert, is dat het vergunningsvoorschrift in strijd is met de algemene rechtsbeginselen aangezien er alleen regels mogen worden gesteld die het algemeen belang dienen en noodzakelijk zijn.
Bij de bespreking van dit argument betrekt de Afdeling het wetsvoorstel voor de Wet regulering prostitutie. Deze wet is in 2009 bij de Tweede Kamer ingediend en omvatte onder meer een verhoging van de minimumleeftijd van 18 naar 21 jaar. Het wetsvoorstel is uiteindelijk nooit aangenomen. De VNG heeft de leeftijdsgrens in haar modelverordening in 2015 wel aangepast en 117 gemeenten hebben deze minimumleeftijd in hun APV overgenomen. De Afdeling leidt uit de toelichting op de Wet regulering prostitutie en een door de burgemeester overgelegd rapport af dat er een brede steun bestaat voor het verhogen van de minimumleeftijd. Gezien deze feiten en omstandigheden vindt de Afdeling het redelijk dat de leeftijdsgrens in de APV is opgenomen.
Is het voorschrift in overeenstemming met de Grondwet?
Over het betoog van de exploitant dat het vergunningsvoorschrift in strijd is met de Grondwet doordat er een inbreuk wordt gemaakt op zijn recht op vrije arbeidskeuze (artikel 19 Grondwet) oordeelt de Afdeling dat de minimumleeftijd zijn recht op vrije arbeidskeuze niet beperkt. Dat de leeftijdsgrens de vrije arbeidskeuze van prostituees zou beperken, is bovendien geen belang dat strekt tot bescherming van het belang van de exploitant.
Is het voorschrift in overeenstemming met de Dienstenrichtlijn?
Het argument dat het vergunningsvoorschrift in strijd is met de Dienstenrichtlijn heeft ook geen succes. Het doel van het instellen van een minimumleeftijd is een van de maatregelen die misstanden in de prostitutie moet voorkomen. De Afdeling acht de maatregel evenredig en vindt dat het vergunningsvoorschrift niet verder gaat dan noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken.
Tot slot
Gemeenten mogen een leeftijdsgrens van 21 jaar voor prostituees als weigeringsgrond in hun APV opnemen en daarover voorschriften aan de exploitatievergunning verbinden. Het stellen van zo'n leeftijdsgrens kan de toets aan de Gemeentewet, de Grondwet, de Dienstenrichtlijn en de algemene rechtsbeginselen doorstaan.