Warmteproductie door middel van geothermie heeft een prominente plek in het voorstel voor hoofdlijnen van een klimaatakkoord. Geothermie kan een belangrijke rol spelen bij gasvrije wijken en een CO²-arme lichte industrie. Het huidige juridisch kader is echter ontoereikend om het potentieel van geothermie te verzilveren. In deze blog gaan wij in op de daarvoor benodigde wetswijzingen en benadrukken wij het belang van investeringszekerheid. Investeringszekerheid is essentieel om professionele spelers geothermieprojecten te laten ontwikkelen. Interesse is er zeker. Zo heeft Shell recentelijk een vergunning aangevraagd voor het verrichten van proefboringen in de regio Rotterdam.
Wat is geothermie?
Geothermie is het winnen van aardwarmte in de (diepe) ondergrond. Geothermie wordt gewoonlijk onderverdeeld in ondiepe geothermie (tussen 500 en 1.250 meter), diepe geothermie (tussen de 1.250 en 4.000 meter) en ultra diepe geothermie (dieper dan 4.000 meter). Bij het winnen van aardwarmte wordt warm zout water opgepompt uit de in de diepe ondergrond gelegen aquifers (watervoerende bodemlagen). De warmte hiervan wordt vervolgens overgedragen aan het warmtenet via een warmtewisselaar. Het afgekoelde water wordt via een andere put (terug)geïnjecteerd in de aquifers en weer opgewarmd door de aardkern.
Groeimarkt: regierol van de Rijksoverheid gewenst
Momenteel wordt circa 3 petajoule (PJ) aardwarmte geproduceerd door vijftien geothermie-installaties. Het voorstel voor hoofdlijnen van een klimaatakkoord (het Voorstel Klimaatakkoord) zet in op een warmteproductie van 50 PJ aardwarmte in 2030. Volgens de doorrekening van het Voorstel Klimaatakkoord door het Planbureau voor de Leefomgeving zijn hiervoor investeringen ter grootte van EUR 3,3 miljard vereist.
Om deze ambitie te realiseren is meer kennis van de ondergrond essentieel, onder meer om te beoordelen op welke locaties veilig kan worden geboord. Bij de veiligheid van geothermie draait het vooral om het voorkomen van aardbevingen, ongewenste interferentie met andere toepassingen in de bodem, (niet-zoute) grondwaterstromingen en (mobiele) bodem- en grondwaterverontreinigingen. Aan deze veiligheidsrisico's kleven voorts de nodige aansprakelijkheidsrisico's. Bij voorkeur vinden geothermieboringen alleen plaats op locaties waar deze risico's zijn uitgesloten.
Juist ook gelet op de veiligheidsrisico's zou de Rijksoverheid het voortouw moeten nemen bij het onderzoeken van de ondergrond. Dat geeft haar meer mogelijkheden om - ongeacht de vraag wie grondeigenaar is - te sturen op de locaties en de kwaliteit en financiële draagkracht van operators. Het kunnen stellen van eisen aan de deskundigheid en financiële draagkracht van operators is ook nadrukkelijk een wens van de toezichthouder, het Staatstoezicht op de Mijnen (het SodM). Ten aanzien van de huidige praktijk heeft het SodM namelijk geconstateerd dat financiële risico's tijdens de exploratie- en exploitatiefase van de geothermie-installatie stelselmatig worden onderschat (zie: SodM, 'de Staat van de Sector Geothermie' (12 juli 2017)). Bovendien hebben de huidige operators volgens het SodM weinig tot geen ervaring met veiligheidsprotocollen en geen (of een zeer beperkte) veiligheidscultuur.
De minister van Economische Zaken en Klimaat heeft aangekondigd een nieuw wettelijk kader voor geothermievergunningen te ontwikkelen. Uit de jaarplanning van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) volgt dat een wijziging van de Mijnbouwwet met betrekking tot geothermie voor het vierde kwartaal van 2018 op de planning staat (zie: Kamerbrief over jaarplanning EZK (23 februari 2018)). De financiële draagkracht van operators over de gehele levenscyclus van een geothermie-installatie wordt in de toekomst een belangrijk criterium bij vergunningverlening (zie: Kamerbrief Stimulering duurzame energieproductie (8 februari 2018).
Parallel met succesvolle uitrol van offshore wind
Een regierol van de Rijksoverheid is ten tweede nodig om de uitrol van geothermie te versnellen. Wij zouden hier een parallel willen trekken met de succesvolle uitrol van offshore wind. Juist omdat de Rijksoverheid daar de regierol op zich heeft genomen en bepaalde risico's naar zich toe heeft getrokken, zijn private partijen bereid (geweest) om grote offshore windprojecten te realiseren en te financieren. Overigens zal de Rijksoverheid in ieder geval haar regierol nemen bij ultradiepe geothermie, dit blijkt uit de 'Green Deal Ultradiepe Geothermie'. De actieve betrokkenheid van gemeenten en provincies is ook essentieel. Zij hebben onder meer een adviesrecht bij mijnbouwvergunningen (opsporings- en winningsvergunningen). Initiatiefnemers signaleren dat warmte echter nog te weinig aandacht heeft binnen de ruimtelijke ordening door de lokale overheden.
Nieuw wettelijk kader: investeringszekerheid
De huidige geothermieprojecten zijn vrijwel allemaal gericht op warmteproductie voor de glastuinbouw. Het SodM stelt dat de sector gebaat is bij specifieke aardwarmtebedrijven die meerdere geothermie-installaties exploiteren en daardoor ervaring kunnen opdoen en het productieproces kunnen optimaliseren. Voorts kunnen dit soort bedrijven innoveren en aan risicospreiding doen. Om nieuwe professionele partijen te interesseren voor geothermieprojecten is het van belang dat EZK bij het ontwikkelen van een nieuw wettelijk kader oog heeft voor de investeringszekerheid.
Wat betreft die investeringszekerheid zijn de eerdergenoemde veiligheidsrisico's van geothermie van belang. Verder moeten lessen worden getrokken uit de huidige praktijk.
Een actueel probleem van de huidige mijnbouwvergunningsystematiek is, zo geeft het SodM in het kader van het eerdergenoemde rapport 'de Staat van de Sector Geothermie' aan, dat geen enkele operator op basis van een goedgekeurd winningsplan opereert. In de praktijk is te veel tijd nodig voor de goedkeuring van het winningsplan. Tegelijkertijd is het tijdelijk staken van de exploitatie van de geothermie-installatie ook geen reële optie, omdat de geothermie-installatie hierdoor (blijvend) beschadigd kan raken (met de nodige aansprakelijkheidsrisico's). Dit is de reden dat het SodM ervoor kiest om niet handhavend op te treden tegen deze overtreding, hetgeen het SodM (als toezichthouder met een beginselplicht tot handhaven) in een ongemakkelijke positie brengt. Als de sector wil professionaliseren moet hiervoor een oplossing komen. Een professionele partij of haar financier zal namelijk niet snel accepteren dat een project zonder alle benodigde toestemmingen wordt geëxploiteerd en dat er onduidelijkheid bestaat over de voorwaarden waaronder mag worden gewonnen.
EZK onderkent dit probleem. Het nieuwe wettelijk kader voor geothermievergunningen moet dit oplossen door, na een gebiedstoewijzing (op basis waarvan de operator onderzoek naar de ondergrond kan verrichten en SDE+ kan aanvragen), een startvergunning te verlenen voor het boren, testen én winnen gedurende een eerste periode. In deze eerste fase wordt beoordeeld of de boringen veilig kunnen plaatsvinden. Daarna zal de vergunninghouder een vervolgvergunning moeten aanvragen met het oog op de definitieve vaststelling van het winningsgebied en de winningsactiviteiten.
Deze vergunningenknip (tussen de startvergunning en de vervolgvergunning) waarbij het winningsgebied en de winningsactiviteiten pas definitief worden vastgesteld bij de vervolgvergunning, geniet vanuit het oogpunt van de investeringszekerheid niet onze voorkeur. EZK moet die knip daarom alleen invoeren als dat strikt noodzakelijk is. Als hetzelfde kan worden bereikt door (een aanpassing of verscherping van) de vergunningvoorwaarden voor de startfase, dan zou daarvoor moeten worden gekozen.
Binnen de geothermie sector zullen de komende tijd grote stappen moeten worden gezet, zowel op het gebied van wetgeving als onderzoek en de professionalisering van de markt. AKD volgt de ontwikkelingen met veel belangstelling en houdt u op de hoogte.
Warmteproductie door middel van geothermie heeft een prominente plek in het voorstel voor hoofdlijnen van een klimaatakkoord. Geothermie kan een belangrijke rol spelen bij gasvrije wijken en een CO²-arme lichte industrie. Het huidige juridisch kader is echter ontoereikend om het potentieel van geothermie te verzilveren. In deze blog gaan wij in op de daarvoor benodigde wetswijzingen en benadrukken wij het belang van investeringszekerheid. Investeringszekerheid is essentieel om professionele spelers geothermieprojecten te laten ontwikkelen. Interesse is er zeker. Zo heeft Shell recentelijk een vergunning aangevraagd voor het verrichten van proefboringen in de regio Rotterdam.
Wat is geothermie?
Geothermie is het winnen van aardwarmte in de (diepe) ondergrond. Geothermie wordt gewoonlijk onderverdeeld in ondiepe geothermie (tussen 500 en 1.250 meter), diepe geothermie (tussen de 1.250 en 4.000 meter) en ultra diepe geothermie (dieper dan 4.000 meter). Bij het winnen van aardwarmte wordt warm zout water opgepompt uit de in de diepe ondergrond gelegen aquifers (watervoerende bodemlagen). De warmte hiervan wordt vervolgens overgedragen aan het warmtenet via een warmtewisselaar. Het afgekoelde water wordt via een andere put (terug)geïnjecteerd in de aquifers en weer opgewarmd door de aardkern.
Groeimarkt: regierol van de Rijksoverheid gewenst
Momenteel wordt circa 3 petajoule (PJ) aardwarmte geproduceerd door vijftien geothermie-installaties. Het voorstel voor hoofdlijnen van een klimaatakkoord (het Voorstel Klimaatakkoord) zet in op een warmteproductie van 50 PJ aardwarmte in 2030. Volgens de doorrekening van het Voorstel Klimaatakkoord door het Planbureau voor de Leefomgeving zijn hiervoor investeringen ter grootte van EUR 3,3 miljard vereist.
Om deze ambitie te realiseren is meer kennis van de ondergrond essentieel, onder meer om te beoordelen op welke locaties veilig kan worden geboord. Bij de veiligheid van geothermie draait het vooral om het voorkomen van aardbevingen, ongewenste interferentie met andere toepassingen in de bodem, (niet-zoute) grondwaterstromingen en (mobiele) bodem- en grondwaterverontreinigingen. Aan deze veiligheidsrisico's kleven voorts de nodige aansprakelijkheidsrisico's. Bij voorkeur vinden geothermieboringen alleen plaats op locaties waar deze risico's zijn uitgesloten.
Juist ook gelet op de veiligheidsrisico's zou de Rijksoverheid het voortouw moeten nemen bij het onderzoeken van de ondergrond. Dat geeft haar meer mogelijkheden om - ongeacht de vraag wie grondeigenaar is - te sturen op de locaties en de kwaliteit en financiële draagkracht van operators. Het kunnen stellen van eisen aan de deskundigheid en financiële draagkracht van operators is ook nadrukkelijk een wens van de toezichthouder, het Staatstoezicht op de Mijnen (het SodM). Ten aanzien van de huidige praktijk heeft het SodM namelijk geconstateerd dat financiële risico's tijdens de exploratie- en exploitatiefase van de geothermie-installatie stelselmatig worden onderschat (zie: SodM, 'de Staat van de Sector Geothermie' (12 juli 2017)). Bovendien hebben de huidige operators volgens het SodM weinig tot geen ervaring met veiligheidsprotocollen en geen (of een zeer beperkte) veiligheidscultuur.
De minister van Economische Zaken en Klimaat heeft aangekondigd een nieuw wettelijk kader voor geothermievergunningen te ontwikkelen. Uit de jaarplanning van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) volgt dat een wijziging van de Mijnbouwwet met betrekking tot geothermie voor het vierde kwartaal van 2018 op de planning staat (zie: Kamerbrief over jaarplanning EZK (23 februari 2018)). De financiële draagkracht van operators over de gehele levenscyclus van een geothermie-installatie wordt in de toekomst een belangrijk criterium bij vergunningverlening (zie: Kamerbrief Stimulering duurzame energieproductie (8 februari 2018).
Parallel met succesvolle uitrol van offshore wind
Een regierol van de Rijksoverheid is ten tweede nodig om de uitrol van geothermie te versnellen. Wij zouden hier een parallel willen trekken met de succesvolle uitrol van offshore wind. Juist omdat de Rijksoverheid daar de regierol op zich heeft genomen en bepaalde risico's naar zich toe heeft getrokken, zijn private partijen bereid (geweest) om grote offshore windprojecten te realiseren en te financieren. Overigens zal de Rijksoverheid in ieder geval haar regierol nemen bij ultradiepe geothermie, dit blijkt uit de 'Green Deal Ultradiepe Geothermie'. De actieve betrokkenheid van gemeenten en provincies is ook essentieel. Zij hebben onder meer een adviesrecht bij mijnbouwvergunningen (opsporings- en winningsvergunningen). Initiatiefnemers signaleren dat warmte echter nog te weinig aandacht heeft binnen de ruimtelijke ordening door de lokale overheden.
Nieuw wettelijk kader: investeringszekerheid
De huidige geothermieprojecten zijn vrijwel allemaal gericht op warmteproductie voor de glastuinbouw. Het SodM stelt dat de sector gebaat is bij specifieke aardwarmtebedrijven die meerdere geothermie-installaties exploiteren en daardoor ervaring kunnen opdoen en het productieproces kunnen optimaliseren. Voorts kunnen dit soort bedrijven innoveren en aan risicospreiding doen. Om nieuwe professionele partijen te interesseren voor geothermieprojecten is het van belang dat EZK bij het ontwikkelen van een nieuw wettelijk kader oog heeft voor de investeringszekerheid.
Wat betreft die investeringszekerheid zijn de eerdergenoemde veiligheidsrisico's van geothermie van belang. Verder moeten lessen worden getrokken uit de huidige praktijk.
Een actueel probleem van de huidige mijnbouwvergunningsystematiek is, zo geeft het SodM in het kader van het eerdergenoemde rapport 'de Staat van de Sector Geothermie' aan, dat geen enkele operator op basis van een goedgekeurd winningsplan opereert. In de praktijk is te veel tijd nodig voor de goedkeuring van het winningsplan. Tegelijkertijd is het tijdelijk staken van de exploitatie van de geothermie-installatie ook geen reële optie, omdat de geothermie-installatie hierdoor (blijvend) beschadigd kan raken (met de nodige aansprakelijkheidsrisico's). Dit is de reden dat het SodM ervoor kiest om niet handhavend op te treden tegen deze overtreding, hetgeen het SodM (als toezichthouder met een beginselplicht tot handhaven) in een ongemakkelijke positie brengt. Als de sector wil professionaliseren moet hiervoor een oplossing komen. Een professionele partij of haar financier zal namelijk niet snel accepteren dat een project zonder alle benodigde toestemmingen wordt geëxploiteerd en dat er onduidelijkheid bestaat over de voorwaarden waaronder mag worden gewonnen.
EZK onderkent dit probleem. Het nieuwe wettelijk kader voor geothermievergunningen moet dit oplossen door, na een gebiedstoewijzing (op basis waarvan de operator onderzoek naar de ondergrond kan verrichten en SDE+ kan aanvragen), een startvergunning te verlenen voor het boren, testen én winnen gedurende een eerste periode. In deze eerste fase wordt beoordeeld of de boringen veilig kunnen plaatsvinden. Daarna zal de vergunninghouder een vervolgvergunning moeten aanvragen met het oog op de definitieve vaststelling van het winningsgebied en de winningsactiviteiten.
Deze vergunningenknip (tussen de startvergunning en de vervolgvergunning) waarbij het winningsgebied en de winningsactiviteiten pas definitief worden vastgesteld bij de vervolgvergunning, geniet vanuit het oogpunt van de investeringszekerheid niet onze voorkeur. EZK moet die knip daarom alleen invoeren als dat strikt noodzakelijk is. Als hetzelfde kan worden bereikt door (een aanpassing of verscherping van) de vergunningvoorwaarden voor de startfase, dan zou daarvoor moeten worden gekozen.
Binnen de geothermie sector zullen de komende tijd grote stappen moeten worden gezet, zowel op het gebied van wetgeving als onderzoek en de professionalisering van de markt. AKD volgt de ontwikkelingen met veel belangstelling en houdt u op de hoogte.