Op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) draagt het gemeentebestuur zorg voor maatschappelijke ondersteuning binnen de gemeente. In veel gevallen laten gemeenten deze maatschappelijke ondersteuning leveren door aanbieders. Het is voor gemeenten van groot belang dat de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning goed is en dat de gedeclareerde maatschappelijke ondersteuning daadwerkelijk is geleverd. Om dit te kunnen controleren hebben gemeenten gegevens nodig die berusten bij de aanbieder. Een aanbieder is meestal niet bereid om (alle) gegevens vrijwillig aan de gemeente te leveren. Uit een recente uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Overijssel volgt dat het gemeentebestuur het leveren van deze gegevens niet bestuursrechtelijk kan afdwingen. In deze bijdrage bespreek ik de belemmeringen voor gemeenten om de bestuursrechtelijke route te gebruiken en benoem ik een alternatief voor gemeenten, namelijk het civielrechtelijke inzagerecht.
Casus
De gemeente Almelo heeft verschillende toezichthouders aangewezen om toezicht te houden op de Wmo 2015. De gemeente Almelo heeft een overeenkomst gesloten met een aanbieder over het leveren van maatschappelijke ondersteuning. Vervolgens hebben toezichthouders verschillende gegevens gevorderd van deze aanbieder om inzicht te krijgen in de geldstromen en het bedrijfsresultaat, rekening-courantkosten aan gelieerde bedrijven en een specifieke (boekhoudkundige) voorziening. De aanbieder heeft vervolgens meerdere gegevens verstrekt aan de toezichthouders. Het gemeentebestuur heeft vervolgens besloten dat niet alle gevorderde gegevens zijn geleverd en dat onvoldoende duidelijkheid is gegeven over de rekening-courantkosten aan gelieerde bedrijven en de specifieke (boekhoudkundige) voorziening. Het gemeentebestuur geeft geoordeeld dat de aanbieder niet heeft voldaan aan de medewerkingsplicht. Het gemeentebestuur heeft de aanbieder gelast om deze overtreding te beëindigen door alsnog alle gevorderde stukken in te leveren, op straffe van een dwangsom.
Uitspraak voorzieningenrechter
De voorzieningenrechter oordeelt dat het gemeentebestuur niet bevoegd is om een dwangsom op te leggen om medewerking af te dwingen. De toezichtsbevoegdheid berust bij de toezichthouders die door het gemeentebestuur zijn aangewezen, maar niet bij het gemeentebestuur zelf. Toezichthouders maken geen deel uit van het gemeentebestuur. Uit de algemene bepalingen van de Gemeentewet en Algemene wet bestuursrecht volgt niet dat het gemeentebestuur bevoegd is om een dwangsom op te leggen, omdat deze bevoegdheid enkel toekomt aan toezichthouders. Ook uit de Wmo 2015 volgt niet een bevoegdheid voor het gemeentebestuur om een dwangsom op te leggen. De voorzieningenrechter zoekt hiermee aansluiting bij een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uit 1999. Daarin werd eveneens geoordeeld dat het afdwingen van de medewerkingsplicht met een last onder dwangsom slechts mogelijk is indien een specifiek daartoe strekkende bevoegdheid in de bijzondere wet is opgenomen. De voorzieningenrechter concludeert dat het gemeentebestuur niet bevoegd is om de last onder dwangsom op te leggen en schorst zodoende het besluit van het gemeentebestuur.
Het ontbreken van een wettelijk voorschrift?
Hoewel de argumentatie van de voorzieningenrechter op het eerste gezicht formeel oogt, lijkt deze mij juist. Daarnaast bestaat ook op grond van een andere reden ruimte voor twijfel of het gemeentebestuur bevoegd is om het leveren van gegevens bestuursrechtelijk af te dwingen. In de parlementaire geschiedenis bij de Wmo 2015 is uitdrukkelijk overwogen dat toezicht ook betrekking kan hebben op de voorwaarden uit de overeenkomst. Uit de Algemene wet bestuursrecht volgt echter dat de medewerkingsplicht enkel geldt voor zover de toezichthouder medewerking vordert bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Een toezichthouder is belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. In de Wmo 2015 – en de toepasselijke gemeentelijke verordening - zijn geen wettelijke voorschriften opgenomen over rekening-courantkosten aan gelieerde bedrijven en (boekhoudkundige) voorzieningen van aanbieders. Het toezicht lijkt eerder te zien op de overeenkomst die is gesloten tussen de gemeente Almelo en de aanbieder en niet op een wettelijk voorschrift waaraan de aanbieder is gehouden. In de rechtspraak is nog niet beantwoord hoe de parlementaire geschiedenis van de Wmo 2015 en de Algemene wet bestuursrecht zich in dit kader tot elkaar verhouden. Het ontbreken van deze duidelijkheid is een extra reden voor gemeenten om terughoudend te zijn bij het afdwingen van medewerking via het bestuursrecht.
Alternatief voor de gemeente om gegevens te vorderen
Voor gemeenten bestaat wel een alternatief om een aanbieder te dwingen om gegevens te verstrekken, namelijk een civielrechtelijke vordering op grond van artikel 843a Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv.). Artikel 843a Rv behelst kort gezegd het inzagerecht. Om hier een succesvol beroep op te kunnen doen is het vereist dat de gemeente een rechtmatig belang heeft hij het verkrijgen van bepaalde bescheiden aangaande een rechtsbetrekking waarbij de gemeente partij is. Wij kunnen ons voorstellen dat hoge rekening-courantkosten aan gelieerde bedrijven en een vreemde (boekhoudkundige) voorziening erop wijzen dat de verkregen gelden niet zijn gebruikt om maatschappelijke ondersteuning te leveren, maar de gelden worden doorgesluisd naar andere ondernemingen. Dit zou betekenen dat de gemeente Almelo (een deel van) haar gelden onverschuldigd heeft betaald. De gemeente Almelo zou zodoende kunnen overwegen om een civielrechtelijke procedure (bijvoorbeeld een kort geding) te starten om de benodigde gegevens alsnog boven water te krijgen. Van een onaanvaardbare doorkruising van de Wmo 2015 is daarbij geen sprake, omdat met het publiekrechtelijk instrumentarium de medewerking niet kan worden afgedwongen.
Op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) draagt het gemeentebestuur zorg voor maatschappelijke ondersteuning binnen de gemeente. In veel gevallen laten gemeenten deze maatschappelijke ondersteuning leveren door aanbieders. Het is voor gemeenten van groot belang dat de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning goed is en dat de gedeclareerde maatschappelijke ondersteuning daadwerkelijk is geleverd. Om dit te kunnen controleren hebben gemeenten gegevens nodig die berusten bij de aanbieder. Een aanbieder is meestal niet bereid om (alle) gegevens vrijwillig aan de gemeente te leveren. Uit een recente uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Overijssel volgt dat het gemeentebestuur het leveren van deze gegevens niet bestuursrechtelijk kan afdwingen. In deze bijdrage bespreek ik de belemmeringen voor gemeenten om de bestuursrechtelijke route te gebruiken en benoem ik een alternatief voor gemeenten, namelijk het civielrechtelijke inzagerecht.
Casus
De gemeente Almelo heeft verschillende toezichthouders aangewezen om toezicht te houden op de Wmo 2015. De gemeente Almelo heeft een overeenkomst gesloten met een aanbieder over het leveren van maatschappelijke ondersteuning. Vervolgens hebben toezichthouders verschillende gegevens gevorderd van deze aanbieder om inzicht te krijgen in de geldstromen en het bedrijfsresultaat, rekening-courantkosten aan gelieerde bedrijven en een specifieke (boekhoudkundige) voorziening. De aanbieder heeft vervolgens meerdere gegevens verstrekt aan de toezichthouders. Het gemeentebestuur heeft vervolgens besloten dat niet alle gevorderde gegevens zijn geleverd en dat onvoldoende duidelijkheid is gegeven over de rekening-courantkosten aan gelieerde bedrijven en de specifieke (boekhoudkundige) voorziening. Het gemeentebestuur geeft geoordeeld dat de aanbieder niet heeft voldaan aan de medewerkingsplicht. Het gemeentebestuur heeft de aanbieder gelast om deze overtreding te beëindigen door alsnog alle gevorderde stukken in te leveren, op straffe van een dwangsom.
Uitspraak voorzieningenrechter
De voorzieningenrechter oordeelt dat het gemeentebestuur niet bevoegd is om een dwangsom op te leggen om medewerking af te dwingen. De toezichtsbevoegdheid berust bij de toezichthouders die door het gemeentebestuur zijn aangewezen, maar niet bij het gemeentebestuur zelf. Toezichthouders maken geen deel uit van het gemeentebestuur. Uit de algemene bepalingen van de Gemeentewet en Algemene wet bestuursrecht volgt niet dat het gemeentebestuur bevoegd is om een dwangsom op te leggen, omdat deze bevoegdheid enkel toekomt aan toezichthouders. Ook uit de Wmo 2015 volgt niet een bevoegdheid voor het gemeentebestuur om een dwangsom op te leggen. De voorzieningenrechter zoekt hiermee aansluiting bij een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uit 1999. Daarin werd eveneens geoordeeld dat het afdwingen van de medewerkingsplicht met een last onder dwangsom slechts mogelijk is indien een specifiek daartoe strekkende bevoegdheid in de bijzondere wet is opgenomen. De voorzieningenrechter concludeert dat het gemeentebestuur niet bevoegd is om de last onder dwangsom op te leggen en schorst zodoende het besluit van het gemeentebestuur.
Het ontbreken van een wettelijk voorschrift?
Hoewel de argumentatie van de voorzieningenrechter op het eerste gezicht formeel oogt, lijkt deze mij juist. Daarnaast bestaat ook op grond van een andere reden ruimte voor twijfel of het gemeentebestuur bevoegd is om het leveren van gegevens bestuursrechtelijk af te dwingen. In de parlementaire geschiedenis bij de Wmo 2015 is uitdrukkelijk overwogen dat toezicht ook betrekking kan hebben op de voorwaarden uit de overeenkomst. Uit de Algemene wet bestuursrecht volgt echter dat de medewerkingsplicht enkel geldt voor zover de toezichthouder medewerking vordert bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Een toezichthouder is belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. In de Wmo 2015 – en de toepasselijke gemeentelijke verordening - zijn geen wettelijke voorschriften opgenomen over rekening-courantkosten aan gelieerde bedrijven en (boekhoudkundige) voorzieningen van aanbieders. Het toezicht lijkt eerder te zien op de overeenkomst die is gesloten tussen de gemeente Almelo en de aanbieder en niet op een wettelijk voorschrift waaraan de aanbieder is gehouden. In de rechtspraak is nog niet beantwoord hoe de parlementaire geschiedenis van de Wmo 2015 en de Algemene wet bestuursrecht zich in dit kader tot elkaar verhouden. Het ontbreken van deze duidelijkheid is een extra reden voor gemeenten om terughoudend te zijn bij het afdwingen van medewerking via het bestuursrecht.
Alternatief voor de gemeente om gegevens te vorderen
Voor gemeenten bestaat wel een alternatief om een aanbieder te dwingen om gegevens te verstrekken, namelijk een civielrechtelijke vordering op grond van artikel 843a Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv.). Artikel 843a Rv behelst kort gezegd het inzagerecht. Om hier een succesvol beroep op te kunnen doen is het vereist dat de gemeente een rechtmatig belang heeft hij het verkrijgen van bepaalde bescheiden aangaande een rechtsbetrekking waarbij de gemeente partij is. Wij kunnen ons voorstellen dat hoge rekening-courantkosten aan gelieerde bedrijven en een vreemde (boekhoudkundige) voorziening erop wijzen dat de verkregen gelden niet zijn gebruikt om maatschappelijke ondersteuning te leveren, maar de gelden worden doorgesluisd naar andere ondernemingen. Dit zou betekenen dat de gemeente Almelo (een deel van) haar gelden onverschuldigd heeft betaald. De gemeente Almelo zou zodoende kunnen overwegen om een civielrechtelijke procedure (bijvoorbeeld een kort geding) te starten om de benodigde gegevens alsnog boven water te krijgen. Van een onaanvaardbare doorkruising van de Wmo 2015 is daarbij geen sprake, omdat met het publiekrechtelijk instrumentarium de medewerking niet kan worden afgedwongen.