In een eerder blog zijn wij ingegaan op een belangrijk arrest van 14 januari 2021 van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Europees Hof) – het arrest Varkens in Nood - waaruit volgt dat er vanwege het Aarhus-verdrag ruimere mogelijkheden bestaan om in beroep te komen tegen een besluit dan tot dusverre werd aangenomen aan de hand van het Nederlandse bestuursprocesrecht. We besloten toen met de opmerking dat het nu aan de Nederlandse bestuursrechter is om te bepalen wat dit voor het bestuursprocesrecht betekent. Dat weten wij inmiddels. Lees in dit blog hoe de Afdeling de uitspraak van het Hof heeft ‘vertaald’ in haar jurisprudentie en wat dit betekent voor zowel belanghebbenden en niet-belanghebbenden.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft sindsdien twee belangrijke uitspraken gedaan over de betekenis van het arrest voor de rechtsbescherming tegen besluiten die binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Aarhus-verdrag vallen ("Aarhus-besluiten"). Het gaat om de uitspraak van 14 april 2021 over de betekenis van het arrest voor belanghebbenden (in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht) en van 4 mei 2021 over de betekenis van het arrest voor niet-belanghebbenden.
De Afdeling komt (samengevat) tot de volgende regels:
- Voor belanghebbenden geldt dat het beroepsrecht niet afhankelijk mag worden gesteld van de regel dat geen beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende die geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit. Ook zonder zienswijze kunnen zij beroep instellen.
- In beroep mogen belanghebbenden bovendien opkomen tegen onderdelen van het besluit waartegen zij geen zienswijze hebben ingediend.
- Iemand die geen belanghebbende is, maar die wel tegen het ontwerpbesluit een zienswijze heeft ingediend (omdat de wet ‘eenieder’ die mogelijkheid biedt), zal in beroep tegen het besluit niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
- Iemand die geen belanghebbende is en die verschoonbaar geen of te laat een zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit zal in beroep ook niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
Beroep is dus steeds mogelijk voor belanghebbenden. Voor niet-belanghebbenden geldt dat zij wel eerst een zienswijze moeten hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit.
Meer vernietigingen?
Voor de toegang tot de bestuursrechter maakt dit wel wat uit. Maar of dit daadwerkelijk tot meer vernietigingen leidt, is maar de vraag. De Afdeling geeft in de uitspraak van 4 mei al aan dat de beroepsgronden van degene die als niet-belanghebbende toegang tot de bestuursrechter verkrijgt, vaak vanwege het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit zullen kunnen leiden. Als niet-belanghebbende zal het erg lastig zijn om aannemelijk te maken dat een mogelijk geschonden norm strekt tot bescherming van jouw belangen.
Het is bovendien interessant dat de Afdeling heeft overwogen dat niet in algemene zin is aan te geven welke besluiten "Aarhus-besluiten" zijn en waarvoor de bovenstaande nieuwe regels dus gelden. De Afdeling geeft aan dat het hoofdzakelijk gaat om ruimtelijke plannen en vergunningen waarvoor een milieueffectrapport moet worden gemaakt dan wel waarvoor een milieueffectrapportage-beoordeling moet worden verricht. Ook gaat het om besluiten over activiteiten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, zoals de besluiten die nopen tot het uitvoeren van een passende beoordeling.
Vanwege deze onduidelijkheid heeft de Afdeling overwogen dat de nieuwe regels gelden voor alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast. Dat zijn de besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening. Hoewel het niet duidelijk volgt uit de uitspraak van 4 mei 2021, lijkt dit ook te gelden voor de regels ten aanzien van de niet-belanghebbenden.
In een eerder blog zijn wij ingegaan op een belangrijk arrest van 14 januari 2021 van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Europees Hof) – het arrest Varkens in Nood - waaruit volgt dat er vanwege het Aarhus-verdrag ruimere mogelijkheden bestaan om in beroep te komen tegen een besluit dan tot dusverre werd aangenomen aan de hand van het Nederlandse bestuursprocesrecht. We besloten toen met de opmerking dat het nu aan de Nederlandse bestuursrechter is om te bepalen wat dit voor het bestuursprocesrecht betekent. Dat weten wij inmiddels. Lees in dit blog hoe de Afdeling de uitspraak van het Hof heeft ‘vertaald’ in haar jurisprudentie en wat dit betekent voor zowel belanghebbenden en niet-belanghebbenden.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft sindsdien twee belangrijke uitspraken gedaan over de betekenis van het arrest voor de rechtsbescherming tegen besluiten die binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Aarhus-verdrag vallen ("Aarhus-besluiten"). Het gaat om de uitspraak van 14 april 2021 over de betekenis van het arrest voor belanghebbenden (in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht) en van 4 mei 2021 over de betekenis van het arrest voor niet-belanghebbenden.
De Afdeling komt (samengevat) tot de volgende regels:
- Voor belanghebbenden geldt dat het beroepsrecht niet afhankelijk mag worden gesteld van de regel dat geen beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende die geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit. Ook zonder zienswijze kunnen zij beroep instellen.
- In beroep mogen belanghebbenden bovendien opkomen tegen onderdelen van het besluit waartegen zij geen zienswijze hebben ingediend.
- Iemand die geen belanghebbende is, maar die wel tegen het ontwerpbesluit een zienswijze heeft ingediend (omdat de wet ‘eenieder’ die mogelijkheid biedt), zal in beroep tegen het besluit niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
- Iemand die geen belanghebbende is en die verschoonbaar geen of te laat een zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit zal in beroep ook niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
Beroep is dus steeds mogelijk voor belanghebbenden. Voor niet-belanghebbenden geldt dat zij wel eerst een zienswijze moeten hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit.
Meer vernietigingen?
Voor de toegang tot de bestuursrechter maakt dit wel wat uit. Maar of dit daadwerkelijk tot meer vernietigingen leidt, is maar de vraag. De Afdeling geeft in de uitspraak van 4 mei al aan dat de beroepsgronden van degene die als niet-belanghebbende toegang tot de bestuursrechter verkrijgt, vaak vanwege het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit zullen kunnen leiden. Als niet-belanghebbende zal het erg lastig zijn om aannemelijk te maken dat een mogelijk geschonden norm strekt tot bescherming van jouw belangen.
Het is bovendien interessant dat de Afdeling heeft overwogen dat niet in algemene zin is aan te geven welke besluiten "Aarhus-besluiten" zijn en waarvoor de bovenstaande nieuwe regels dus gelden. De Afdeling geeft aan dat het hoofdzakelijk gaat om ruimtelijke plannen en vergunningen waarvoor een milieueffectrapport moet worden gemaakt dan wel waarvoor een milieueffectrapportage-beoordeling moet worden verricht. Ook gaat het om besluiten over activiteiten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, zoals de besluiten die nopen tot het uitvoeren van een passende beoordeling.
Vanwege deze onduidelijkheid heeft de Afdeling overwogen dat de nieuwe regels gelden voor alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast. Dat zijn de besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening. Hoewel het niet duidelijk volgt uit de uitspraak van 4 mei 2021, lijkt dit ook te gelden voor de regels ten aanzien van de niet-belanghebbenden.