Vanaf 24 maart 2020 kan bij de verlening van natuurtoestemmingen gebruik worden gemaakt van het stikstofregistratiesysteem. Op die dag is de ministeriële regeling ‘Spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur’ in werking getreden’, die voor dit systeem een grondslag bevat. In het stikstofregistratiesysteem wordt vastgelegd hoeveel aanvullende ruimte er bestaat voor stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied. Bij de verlening van toestemming voor nieuwe projecten kan een toename van de stikstofdepositie dan worden vergund op basis van de ruimte die in het systeem is vervat. Vooralsnog kan het systeem uitsluitend worden gebruikt ten behoeve van woningbouw en een aantal vooraf geselecteerde infrastructuurprojecten.
Het stikstofregistratiesysteem verlaagt de administratieve lasten voor aanvragers en overheden. Het is daarmee een welkome toevoeging aan inspanningen die zijn verricht om de versnelling van de vergunningverlening te bevorderen. Bij de houdbaarheid van het systeem kunnen wel op voorhand al wat voorzichtige vraagtekens worden geplaatst.
Vrijkomende ruimte wordt bijgehouden en komt ten goede van nieuwe ontwikkelingen
De werking van het stikstofregistratiesysteem kan goed worden geïllustreerd aan de hand van de verlaging van de maximumsnelheid op autosnelwegen naar 100 km/uur. Deze maatregel verlaagt de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden door het hele land. Voor ieder gebied wordt becijferd hoeveel ruimte voor depositie daarmee “vrijkomt”. Die ruimte wordt aan de hand van een 70/30-verdeling in het stikstofregistratiesysteem opgenomen. Dat wil zeggen dat (maximaal) 70% in het systeem wordt opgenomen als beschikbare depositieruimte, en dat 30% bijdraagt aan de reductie van stikstofdepositie in algemene zin. Bij de verlening van toestemmingen voor nieuwe projecten kan de toename van de stikstofdepositie als gevolg van dat project worden vergund door uit de beschikbare ruimte te putten. Het benutten van deze ruimte geldt dan als mitigerende maatregel.
Niet alle vrijkomende ruimte stikstofdepositieruimte wordt in het stikstofregistratiesysteem opgenomen. Dat geldt uitsluitend voor de ruimte die het gevolg is van een aantal categorieën bronmaatregelen. Het gaat om de snelheidsverlaging voor de rijkswegen, regels over de samenstelling van diervoeding en maximumgehaltes aan bepaalde stoffen in dierlijke producten, en de sluiting van varkenshouderijen op basis van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen. Lokale maatregelen of anderszins veranderende omstandigheden leveren dus niet vanzelf depositieruimte op die in het stikstofregistratiesysteem wordt opgenomen en rechtstreeks kan worden ingezet voor nieuwe toestemmingen. Gemeente-, provincie- en waterschapsbesturen kunnen de minister wel verzoeken om de effecten van hun maatregelen alsnog in het systeem op te nemen.
Vooralsnog kan het stikstofregistratiesysteem uitsluitend worden gebruikt ten behoeve van woningbouw en een aantal vooraf geselecteerde infrastructurele projecten. Vooralsnog is niet bekend gemaakt of en wanneer het systeem breder opengesteld zal worden.
Discussie over de juridische houdbaarheid: worden ‘instandhoudingsmaatregelen’ wel uitgesloten?
Over de houdbaarheid van het stikstofregistratiesysteem in de huidige vorm is veel discussie. In haar advies over het voorstel voor de Spoedwet aanpak Stikstof (link) was de Afdeling advisering van de Raad van State daarover ook al kritisch. Zij merkte in het bijzonder op dat uit de PAS-uitspraak volgt dat de positieve effecten van maatregelen die sowieso nodig zijn met het oog op de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied, niet mogen worden ingezet als mitigerende maatregel ten behoeve van nieuwe toestemmingen. De depositieruimte die als gevolg van een maatregel vrijkomt, mag dus slechts in het stikstofregistratiesysteem worden opgenomen, voor zover die maatregel verder gaat dan hetgeen noodzakelijk is met het oog op de instandhoudingsdoelstellingen van het betreffende Natura 2000-gebied. Doordat veel stikstofgevoelige natuur in Nederland kampt met overbelasting, is het niet altijd eenvoudig om dit aan te tonen.
Uit de gepubliceerde regeling volgt niet dat alle maatregelen die in het stikstofregistratiesysteem worden verwerkt, voor ieder Natura 2000-gebied per definitie voldoen aan de voorwaarden om als mitigerende maatregel te worden ingezet. Van decentrale bestuursorganen wordt volgens de tekst van de regeling bovendien wel geëist dat zij bij het indienen van een verzoek aan de minister om verwerking van een maatregel in het stikstofregistratiesysteem de omvang van de vermindering van de stikstofdepositie aannemelijk maken, maar er geldt geen verplichting om aannemelijk te maken dat de maatregel verder gaat dan met het oog op de instandhoudingsdoelstellingen nodig is. De algemene regel dat slechts 70% van de vrijkomende depositieruimte voor nieuwe projecten kan worden ingezet, zal die zekerheid niet in alle gevallen bieden. Het is daarmee de vraag of het stikstofregistratiesysteem hiermee voldoet aan alle Europeesrechtelijke eisen. Vooralsnog is deze vraag nog niet door de bestuursrechter beantwoord.
Positieve effecten moeten ook voor individuele natuurgebieden met zekerheid vaststaan
Uit vaste jurisprudentie volgt verder dat een mitigerende maatregel slechts bij een toestemming mag worden betrokken, indien het mogelijk is om met zekerheid in kaart te brengen wat de verwachte voordelen van die maatregel zijn. In een uitspraak van 6 mei 2020 oordeelt de Afdeling ter illustratie dat de natuurvergunningen voor de herontwikkeling van het voormalige zendercomplex Radio Kootwijk om deze reden niet in orde waren. De negatieve effecten van die herontwikkeling zouden worden weggenomen door mitigerende maatregelen als het wegnemen van bestaande gebouwen en verhardingen, het plaggen en bekalken van heide, en het verwijderen van invasieve exoten. Omdat de positieve effecten van die maatregelen nog niet met zekerheid vaststonden, mochten zij niet aan de toestemming ten grondslag liggen.
Ook het gebruik van het stikstofregistratiesysteem geldt als mitigerende maatregel. Dat betekent dat de inzet van depositieruimte uit het stikstofregistratiesysteem de verplichting onverlet laat om wetenschappelijke inzichten te verkrijgen over de precieze ‘natuurwinst’ die is behaald met de maatregelen die tot beschikbare ruimte in het stikstofregistratiesysteem hebben geleid.
Vanaf 24 maart 2020 kan bij de verlening van natuurtoestemmingen gebruik worden gemaakt van het stikstofregistratiesysteem. Op die dag is de ministeriële regeling ‘Spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur’ in werking getreden’, die voor dit systeem een grondslag bevat. In het stikstofregistratiesysteem wordt vastgelegd hoeveel aanvullende ruimte er bestaat voor stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied. Bij de verlening van toestemming voor nieuwe projecten kan een toename van de stikstofdepositie dan worden vergund op basis van de ruimte die in het systeem is vervat. Vooralsnog kan het systeem uitsluitend worden gebruikt ten behoeve van woningbouw en een aantal vooraf geselecteerde infrastructuurprojecten.
Het stikstofregistratiesysteem verlaagt de administratieve lasten voor aanvragers en overheden. Het is daarmee een welkome toevoeging aan inspanningen die zijn verricht om de versnelling van de vergunningverlening te bevorderen. Bij de houdbaarheid van het systeem kunnen wel op voorhand al wat voorzichtige vraagtekens worden geplaatst.
Vrijkomende ruimte wordt bijgehouden en komt ten goede van nieuwe ontwikkelingen
De werking van het stikstofregistratiesysteem kan goed worden geïllustreerd aan de hand van de verlaging van de maximumsnelheid op autosnelwegen naar 100 km/uur. Deze maatregel verlaagt de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden door het hele land. Voor ieder gebied wordt becijferd hoeveel ruimte voor depositie daarmee “vrijkomt”. Die ruimte wordt aan de hand van een 70/30-verdeling in het stikstofregistratiesysteem opgenomen. Dat wil zeggen dat (maximaal) 70% in het systeem wordt opgenomen als beschikbare depositieruimte, en dat 30% bijdraagt aan de reductie van stikstofdepositie in algemene zin. Bij de verlening van toestemmingen voor nieuwe projecten kan de toename van de stikstofdepositie als gevolg van dat project worden vergund door uit de beschikbare ruimte te putten. Het benutten van deze ruimte geldt dan als mitigerende maatregel.
Niet alle vrijkomende ruimte stikstofdepositieruimte wordt in het stikstofregistratiesysteem opgenomen. Dat geldt uitsluitend voor de ruimte die het gevolg is van een aantal categorieën bronmaatregelen. Het gaat om de snelheidsverlaging voor de rijkswegen, regels over de samenstelling van diervoeding en maximumgehaltes aan bepaalde stoffen in dierlijke producten, en de sluiting van varkenshouderijen op basis van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen. Lokale maatregelen of anderszins veranderende omstandigheden leveren dus niet vanzelf depositieruimte op die in het stikstofregistratiesysteem wordt opgenomen en rechtstreeks kan worden ingezet voor nieuwe toestemmingen. Gemeente-, provincie- en waterschapsbesturen kunnen de minister wel verzoeken om de effecten van hun maatregelen alsnog in het systeem op te nemen.
Vooralsnog kan het stikstofregistratiesysteem uitsluitend worden gebruikt ten behoeve van woningbouw en een aantal vooraf geselecteerde infrastructurele projecten. Vooralsnog is niet bekend gemaakt of en wanneer het systeem breder opengesteld zal worden.
Discussie over de juridische houdbaarheid: worden ‘instandhoudingsmaatregelen’ wel uitgesloten?
Over de houdbaarheid van het stikstofregistratiesysteem in de huidige vorm is veel discussie. In haar advies over het voorstel voor de Spoedwet aanpak Stikstof (link) was de Afdeling advisering van de Raad van State daarover ook al kritisch. Zij merkte in het bijzonder op dat uit de PAS-uitspraak volgt dat de positieve effecten van maatregelen die sowieso nodig zijn met het oog op de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied, niet mogen worden ingezet als mitigerende maatregel ten behoeve van nieuwe toestemmingen. De depositieruimte die als gevolg van een maatregel vrijkomt, mag dus slechts in het stikstofregistratiesysteem worden opgenomen, voor zover die maatregel verder gaat dan hetgeen noodzakelijk is met het oog op de instandhoudingsdoelstellingen van het betreffende Natura 2000-gebied. Doordat veel stikstofgevoelige natuur in Nederland kampt met overbelasting, is het niet altijd eenvoudig om dit aan te tonen.
Uit de gepubliceerde regeling volgt niet dat alle maatregelen die in het stikstofregistratiesysteem worden verwerkt, voor ieder Natura 2000-gebied per definitie voldoen aan de voorwaarden om als mitigerende maatregel te worden ingezet. Van decentrale bestuursorganen wordt volgens de tekst van de regeling bovendien wel geëist dat zij bij het indienen van een verzoek aan de minister om verwerking van een maatregel in het stikstofregistratiesysteem de omvang van de vermindering van de stikstofdepositie aannemelijk maken, maar er geldt geen verplichting om aannemelijk te maken dat de maatregel verder gaat dan met het oog op de instandhoudingsdoelstellingen nodig is. De algemene regel dat slechts 70% van de vrijkomende depositieruimte voor nieuwe projecten kan worden ingezet, zal die zekerheid niet in alle gevallen bieden. Het is daarmee de vraag of het stikstofregistratiesysteem hiermee voldoet aan alle Europeesrechtelijke eisen. Vooralsnog is deze vraag nog niet door de bestuursrechter beantwoord.
Positieve effecten moeten ook voor individuele natuurgebieden met zekerheid vaststaan
Uit vaste jurisprudentie volgt verder dat een mitigerende maatregel slechts bij een toestemming mag worden betrokken, indien het mogelijk is om met zekerheid in kaart te brengen wat de verwachte voordelen van die maatregel zijn. In een uitspraak van 6 mei 2020 oordeelt de Afdeling ter illustratie dat de natuurvergunningen voor de herontwikkeling van het voormalige zendercomplex Radio Kootwijk om deze reden niet in orde waren. De negatieve effecten van die herontwikkeling zouden worden weggenomen door mitigerende maatregelen als het wegnemen van bestaande gebouwen en verhardingen, het plaggen en bekalken van heide, en het verwijderen van invasieve exoten. Omdat de positieve effecten van die maatregelen nog niet met zekerheid vaststonden, mochten zij niet aan de toestemming ten grondslag liggen.
Ook het gebruik van het stikstofregistratiesysteem geldt als mitigerende maatregel. Dat betekent dat de inzet van depositieruimte uit het stikstofregistratiesysteem de verplichting onverlet laat om wetenschappelijke inzichten te verkrijgen over de precieze ‘natuurwinst’ die is behaald met de maatregelen die tot beschikbare ruimte in het stikstofregistratiesysteem hebben geleid.