Les voor de praktijk:
- Een – behoudens vergunning - splitsingsverbod is niet snel strijdig met het in het EVRM neergelegde recht op eigendom.
- Een splitsingsverbod met vergunningstelsel kan onderhevig zijn aan de eisen die gelden voor schaarse vergunningen. Of dat zo is hangt af van de vraag of sprake is van natuurlijk en/of beleidsmatig veroorzaakte schaarste waardoor het aantal beschikbare publieke - te verdelen - rechten beperkter is dan de omvang van het aantal aanvragen. In dat geval dient vergunningverlening plaats te vinden aan de hand van een transparante verdeelprocedure.
Wat is er aan de hand?
De uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West Brabant van 25 september 2020 ziet op de exceptieve toetsing van de Huisvestingsverordening Tilburg 2017. Aanleiding daartoe vormde een aan de eigenaar van een pand opgelegde last onder dwangsom wegens het gebruiken van zijn pand voor kamergewijze verhuur, zonder dat daarvoor een vergunning op grond van de huisvestingsverordening was aangevraagd en verleend.
Wat stelt de eigenaar?
- Verordening in strijd met EVRM (want in strijd met recht op eigendom)
De eigenaar stelt de verbindendheid van de verordening ter discussie en betoogt dat de verordening onverbindend is wegens strijd met het recht op eigendom zoals neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
- Methodiek Vergunningsstelsel niet toegestaan (want schaarse vergunning)
Daarnaast betoogt hij dat sprake is van een schaarse (“de som van de omvang van de aanvragen overtreft het aantal beschikbare publieke rechten”) vergunning, zonder dat een ieder kan meedingen naar de vergunning. Hij wijst er daarbij op dat op grond van de beleidsregels geen vergunning wordt verleend als binnen een afstand van 50 meter al een pand is waar kamerverhuur plaatsvindt.
Vergunningstelsel niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM
De rechtbank is het niet eens met de eigenaar dat sprake is van strijdigheid met het EVRM. De rechtbank wijst op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak (ECLI:NL:RVS:2019:2883) waarin de Afdeling overweegt dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, onverlet laat de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Volgens die jurisprudentie bestaat geen grond voor het oordeel dat de beperkingen door het verbod op het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming wonen, niet in verhouding staan tot de doelstelling van de Huisvestingswet, die ziet op het reguleren van de samenstelling en het behoud van de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid. De vergunningplicht brengt ook geen buitensporige last met zich, omdat de woningen nog altijd kunnen worden gebruikt en verkocht voor bewoning.
Geen schaarse vergunning nu geen sprake is van een absoluut maximum
Van een schaarse vergunning is volgens de rechtbank ook geen sprake. Uit de Beleidsregels Huisvestingsverordening Tilburg 2017 en 2018 blijkt namelijk dat het college geen absoluut maximum hanteert voor het aantal uit te geven vergunningen. Het aantal vergunningen dat volgens de beleidsregels kan worden verleend is afhankelijk van de onderlinge afstand tussen kamerverhuurpanden en is dus flexibel. Bovendien is inherent aan beleidsregels dat daarvan kan worden afgeweken als strikte toepassing onredelijk zou zijn (artikel 4:84 van de Awb), aldus de rechtbank.
Natuurlijke schaarste en beleidsmatige schaarste
De voorgaande overweging is interessant. De Afdeling heeft zich nog niet uitgelaten over de vraag of een vergunning voor kamerverhuur als een schaarse vergunning kan worden aangemerkt – bij een absoluut maximum/quotum lijkt dat wel het geval te zijn – maar uit een Afdelingsuitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013, blijkt dat een plafond ook ‘verstopt’ kan zijn en kan voortvloeien uit een combinatie van fysieke en beleidsmatige schaarste. De besproken uitspraak gaat daar niet op in en het gaat de strekking van een blog te buiten om daarover uit te weiden. Het is wel iets om over na te denken. Wanneer is door een combinatie van natuurlijke beperkingen en beleidsmatige begrenzing sprake van schaarste?
Is sprake van een overtreding nu alleen ‘het omzetten’ vergunningplichtig is?
Tot slot speelde nog de vraag of wel sprake is van een overtreding, nu volgens de Huisvestingsverordening alleen ‘het omzetten’ vergunningplichtig is en niet ook het ‘omgezet houden’. De eigenaar betoogde dat het pand al was omgezet voordat de vergunningplicht werd ingevoerd. De eigenaar heeft daarvan echter geen bewijs overgelegd, reden waarom de rechtbank ervan uitgaat dat de eigenaar het pand zonder vergunning heeft omgezet in een pand voor kamerverhuur. Les voor de praktijk is om in een huisvestingsverordening niet alleen het omzetten maar ook het ‘omgezet houden’ aan een vergunningstelsel te onderwerpen. Daarmee wordt voorkomen dat eigenaren een woonruimte illegaal omzetten of onttrekken en het pand daarna doorverkopen, zonder dat daartegen kan worden opgetreden.
Les voor de praktijk:
- Een – behoudens vergunning - splitsingsverbod is niet snel strijdig met het in het EVRM neergelegde recht op eigendom.
- Een splitsingsverbod met vergunningstelsel kan onderhevig zijn aan de eisen die gelden voor schaarse vergunningen. Of dat zo is hangt af van de vraag of sprake is van natuurlijk en/of beleidsmatig veroorzaakte schaarste waardoor het aantal beschikbare publieke - te verdelen - rechten beperkter is dan de omvang van het aantal aanvragen. In dat geval dient vergunningverlening plaats te vinden aan de hand van een transparante verdeelprocedure.
Wat is er aan de hand?
De uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West Brabant van 25 september 2020 ziet op de exceptieve toetsing van de Huisvestingsverordening Tilburg 2017. Aanleiding daartoe vormde een aan de eigenaar van een pand opgelegde last onder dwangsom wegens het gebruiken van zijn pand voor kamergewijze verhuur, zonder dat daarvoor een vergunning op grond van de huisvestingsverordening was aangevraagd en verleend.
Wat stelt de eigenaar?
- Verordening in strijd met EVRM (want in strijd met recht op eigendom)
De eigenaar stelt de verbindendheid van de verordening ter discussie en betoogt dat de verordening onverbindend is wegens strijd met het recht op eigendom zoals neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
- Methodiek Vergunningsstelsel niet toegestaan (want schaarse vergunning)
Daarnaast betoogt hij dat sprake is van een schaarse (“de som van de omvang van de aanvragen overtreft het aantal beschikbare publieke rechten”) vergunning, zonder dat een ieder kan meedingen naar de vergunning. Hij wijst er daarbij op dat op grond van de beleidsregels geen vergunning wordt verleend als binnen een afstand van 50 meter al een pand is waar kamerverhuur plaatsvindt.
Vergunningstelsel niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM
De rechtbank is het niet eens met de eigenaar dat sprake is van strijdigheid met het EVRM. De rechtbank wijst op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak (ECLI:NL:RVS:2019:2883) waarin de Afdeling overweegt dat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, onverlet laat de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Volgens die jurisprudentie bestaat geen grond voor het oordeel dat de beperkingen door het verbod op het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming wonen, niet in verhouding staan tot de doelstelling van de Huisvestingswet, die ziet op het reguleren van de samenstelling en het behoud van de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid. De vergunningplicht brengt ook geen buitensporige last met zich, omdat de woningen nog altijd kunnen worden gebruikt en verkocht voor bewoning.
Geen schaarse vergunning nu geen sprake is van een absoluut maximum
Van een schaarse vergunning is volgens de rechtbank ook geen sprake. Uit de Beleidsregels Huisvestingsverordening Tilburg 2017 en 2018 blijkt namelijk dat het college geen absoluut maximum hanteert voor het aantal uit te geven vergunningen. Het aantal vergunningen dat volgens de beleidsregels kan worden verleend is afhankelijk van de onderlinge afstand tussen kamerverhuurpanden en is dus flexibel. Bovendien is inherent aan beleidsregels dat daarvan kan worden afgeweken als strikte toepassing onredelijk zou zijn (artikel 4:84 van de Awb), aldus de rechtbank.
Natuurlijke schaarste en beleidsmatige schaarste
De voorgaande overweging is interessant. De Afdeling heeft zich nog niet uitgelaten over de vraag of een vergunning voor kamerverhuur als een schaarse vergunning kan worden aangemerkt – bij een absoluut maximum/quotum lijkt dat wel het geval te zijn – maar uit een Afdelingsuitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013, blijkt dat een plafond ook ‘verstopt’ kan zijn en kan voortvloeien uit een combinatie van fysieke en beleidsmatige schaarste. De besproken uitspraak gaat daar niet op in en het gaat de strekking van een blog te buiten om daarover uit te weiden. Het is wel iets om over na te denken. Wanneer is door een combinatie van natuurlijke beperkingen en beleidsmatige begrenzing sprake van schaarste?
Is sprake van een overtreding nu alleen ‘het omzetten’ vergunningplichtig is?
Tot slot speelde nog de vraag of wel sprake is van een overtreding, nu volgens de Huisvestingsverordening alleen ‘het omzetten’ vergunningplichtig is en niet ook het ‘omgezet houden’. De eigenaar betoogde dat het pand al was omgezet voordat de vergunningplicht werd ingevoerd. De eigenaar heeft daarvan echter geen bewijs overgelegd, reden waarom de rechtbank ervan uitgaat dat de eigenaar het pand zonder vergunning heeft omgezet in een pand voor kamerverhuur. Les voor de praktijk is om in een huisvestingsverordening niet alleen het omzetten maar ook het ‘omgezet houden’ aan een vergunningstelsel te onderwerpen. Daarmee wordt voorkomen dat eigenaren een woonruimte illegaal omzetten of onttrekken en het pand daarna doorverkopen, zonder dat daartegen kan worden opgetreden.