De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft op 21 november 2018 een interessante uitspraak gedaan over het bestemmen van een 'kwetsbaar object' zoals bedoeld in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). Hoeveel ruimte heeft het bevoegd gezag om invulling te geven aan deze definitie? Lees het in dit blog.
Voorgeschiedenis
Bij het college van burgemeesters en wethouders van de gemeente Amsterdam (het College) is een omgevingsvergunning aangevraagd om een gebouw te gebruiken voor horeca-activiteiten (meer specifiek: een coffeeshop en een restaurant) in de Petroleumhaven te Amsterdam. De rechtbank Amsterdam oordeelde dat hiervoor een omgevingsvergunning strijdig gebruik (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo) benodigd was, omdat het daar vestigen van een 'kwetsbaar object' op grond van het vigerende bestemmingsplan niet is toegestaan.
Definitie 'kwetsbaar object': planregels versus Bevi
Bij de Afdeling wordt bestreden dat sprake is van een 'kwetsbaar object', waardoor van strijdigheid met het bestemmingsplan geen sprake zou zijn.
Op grond van het vigerende bestemmingsplan rust op het perceel de enkelbestemming "Horeca", waarbij 'kwetsbare objecten' ter plaatse niet zijn toegestaan vanwege de gebiedsaanduiding "milieuzone-2". De planregels definiëren 'kwetsbare objecten' als:
"objecten als bedoeld in artikel 1, lid 1, onder l, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) waaronder in ieder geval worden begrepen objecten waarbinnen op elk moment meer dan 50 mensen tegelijkertijd aanwezig zijn (die ieder tevens ten minste 8 uur per etmaal aanwezig zijn) en waarvan het brutovloeroppervlakte per persoon kleiner of gelijk is aan 30 m2, met uitzondering van kwetsbare objecten als bedoeld in artikel 1, lid 2, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi)."
De planregel verwijst naar het Bevi voor de definitie van een 'kwetsbaar object'. Het Bevi ziet niet alleen op het verlenen van omgevingsvergunningen voor risicovolle inrichtingen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo), maar is ook van betekenis bij de vestiging van 'kwetsbare objecten'.
Invulling definitie uit het Bevi
In het Bevi worden verschillende soorten 'kwetsbare objecten' aangewezen. Tot de verbeelding sprekende voorbeelden zijn woningen, ziekenhuizen en scholen. Het in de planregels aangehaalde artikel uit het Bevi definieert daarnaast "gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn" als 'kwetsbaar'.
Uit de Nota van Toelichting bij een wijziging van het Bevi (Stb. 2008, 380) volgt dat er ruimte voor het bevoegd gezag is om zelf een invulling te geven aan het begrip 'kwetsbaar object'. Voorts is vermeld dat de opsomming van de in het Bevi genoemde 'kwetsbare objecten' niet limitatief van aard is. Het College heeft in dit geval een beslismodel opgesteld ter beoordeling of sprake is van 'kwetsbaar object'.
Zoals de Afdeling al eerder oordeelde is deze beoordelingsvrijheid niet onbeperkt (ABRvS 11 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV0555; ABRvS 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1043). Er bestaat weliswaar de bevoegdheid om de kwetsbare objecten nader te omschrijven, maar daarbij mag geen beperking aangebracht worden op de definitie uit het Bevi.
Definitie in de planregel niet limitatief van aard
De Afdeling oordeelt hier (evenals de rechtbank) dat de in de planregel opgenomen definitie van een 'kwetsbaar object' voorziet in een "nadere omschrijving" van de Bevi-definitie. Uit de keuze van de planwetgever om de zinsnede "waaronder in ieder geval begrepen" op te nemen, is deze nadere omschrijving niet limitatief - en daarmee niet beperkend - van aard. Ook wanneer niet aan de nadere omschrijving uit de planregels wordt voldaan, kan er volgens de Afdeling dus sprake zijn van een 'kwetsbaar object' zoals bedoeld in het Bevi. Dit maakt dat de definitie uit het Bevi leidend blijft bij het antwoord op de vraag of er daadwerkelijk sprake is van een 'kwetsbaar object'. Het aantal van vijftig aanwezige personen is daarbij richtinggevend.
Het College heeft door alleen aan de nadere omschrijving uit de planregels en het (daarop gebaseerde) beslismodel te toetsen, dus een te beperkte norm gehanteerd.
Gezichtspunten bij beoordeling 'kwetsbaar object' door de Afdeling
De Afdeling oordeelt vervolgens aan de hand van de aanvraag (een coffeeshop en een restaurant) dat er in dit geval sprake is van een 'kwetsbaar object', omdat er doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag ter plaatse aanwezig zullen zijn. Daarbij zijn de volgende factoren volgens de Afdeling van belang:
- De verwachte bezoekersaantallen (waarbij het niet steeds om dezelfde aanwezige personen hoeft te gaan) en de bezettingsgraad van de horecazaken;
- Het in de horecazaken aanwezige personeel;
- De openingstijden en de verwachte bezoektijden (verspreid over de dag) van beide horecazaken.
Een door aanvrager verwacht bezoekersaantal van 200 personen per dag (gemiddeld 45 tegelijk) wordt in dit geval door de Afdeling als uitgangspunt genomen. Op basis van de voornoemde factoren is het volgens de Afdeling aannemelijk dat gedurende een groot gedeelte van de dag doorgaans grote aantallen personen ter plaatse aanwezig zijn, waardoor sprake is van een 'kwetsbaar object' en daarmee strijd met het bestemmingsplan.
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft op 21 november 2018 een interessante uitspraak gedaan over het bestemmen van een 'kwetsbaar object' zoals bedoeld in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). Hoeveel ruimte heeft het bevoegd gezag om invulling te geven aan deze definitie? Lees het in dit blog.
Voorgeschiedenis
Bij het college van burgemeesters en wethouders van de gemeente Amsterdam (het College) is een omgevingsvergunning aangevraagd om een gebouw te gebruiken voor horeca-activiteiten (meer specifiek: een coffeeshop en een restaurant) in de Petroleumhaven te Amsterdam. De rechtbank Amsterdam oordeelde dat hiervoor een omgevingsvergunning strijdig gebruik (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo) benodigd was, omdat het daar vestigen van een 'kwetsbaar object' op grond van het vigerende bestemmingsplan niet is toegestaan.
Definitie 'kwetsbaar object': planregels versus Bevi
Bij de Afdeling wordt bestreden dat sprake is van een 'kwetsbaar object', waardoor van strijdigheid met het bestemmingsplan geen sprake zou zijn.
Op grond van het vigerende bestemmingsplan rust op het perceel de enkelbestemming "Horeca", waarbij 'kwetsbare objecten' ter plaatse niet zijn toegestaan vanwege de gebiedsaanduiding "milieuzone-2". De planregels definiëren 'kwetsbare objecten' als:
"objecten als bedoeld in artikel 1, lid 1, onder l, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) waaronder in ieder geval worden begrepen objecten waarbinnen op elk moment meer dan 50 mensen tegelijkertijd aanwezig zijn (die ieder tevens ten minste 8 uur per etmaal aanwezig zijn) en waarvan het brutovloeroppervlakte per persoon kleiner of gelijk is aan 30 m2, met uitzondering van kwetsbare objecten als bedoeld in artikel 1, lid 2, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi)."
De planregel verwijst naar het Bevi voor de definitie van een 'kwetsbaar object'. Het Bevi ziet niet alleen op het verlenen van omgevingsvergunningen voor risicovolle inrichtingen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo), maar is ook van betekenis bij de vestiging van 'kwetsbare objecten'.
Invulling definitie uit het Bevi
In het Bevi worden verschillende soorten 'kwetsbare objecten' aangewezen. Tot de verbeelding sprekende voorbeelden zijn woningen, ziekenhuizen en scholen. Het in de planregels aangehaalde artikel uit het Bevi definieert daarnaast "gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn" als 'kwetsbaar'.
Uit de Nota van Toelichting bij een wijziging van het Bevi (Stb. 2008, 380) volgt dat er ruimte voor het bevoegd gezag is om zelf een invulling te geven aan het begrip 'kwetsbaar object'. Voorts is vermeld dat de opsomming van de in het Bevi genoemde 'kwetsbare objecten' niet limitatief van aard is. Het College heeft in dit geval een beslismodel opgesteld ter beoordeling of sprake is van 'kwetsbaar object'.
Zoals de Afdeling al eerder oordeelde is deze beoordelingsvrijheid niet onbeperkt (ABRvS 11 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV0555; ABRvS 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1043). Er bestaat weliswaar de bevoegdheid om de kwetsbare objecten nader te omschrijven, maar daarbij mag geen beperking aangebracht worden op de definitie uit het Bevi.
Definitie in de planregel niet limitatief van aard
De Afdeling oordeelt hier (evenals de rechtbank) dat de in de planregel opgenomen definitie van een 'kwetsbaar object' voorziet in een "nadere omschrijving" van de Bevi-definitie. Uit de keuze van de planwetgever om de zinsnede "waaronder in ieder geval begrepen" op te nemen, is deze nadere omschrijving niet limitatief - en daarmee niet beperkend - van aard. Ook wanneer niet aan de nadere omschrijving uit de planregels wordt voldaan, kan er volgens de Afdeling dus sprake zijn van een 'kwetsbaar object' zoals bedoeld in het Bevi. Dit maakt dat de definitie uit het Bevi leidend blijft bij het antwoord op de vraag of er daadwerkelijk sprake is van een 'kwetsbaar object'. Het aantal van vijftig aanwezige personen is daarbij richtinggevend.
Het College heeft door alleen aan de nadere omschrijving uit de planregels en het (daarop gebaseerde) beslismodel te toetsen, dus een te beperkte norm gehanteerd.
Gezichtspunten bij beoordeling 'kwetsbaar object' door de Afdeling
De Afdeling oordeelt vervolgens aan de hand van de aanvraag (een coffeeshop en een restaurant) dat er in dit geval sprake is van een 'kwetsbaar object', omdat er doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag ter plaatse aanwezig zullen zijn. Daarbij zijn de volgende factoren volgens de Afdeling van belang:
- De verwachte bezoekersaantallen (waarbij het niet steeds om dezelfde aanwezige personen hoeft te gaan) en de bezettingsgraad van de horecazaken;
- Het in de horecazaken aanwezige personeel;
- De openingstijden en de verwachte bezoektijden (verspreid over de dag) van beide horecazaken.
Een door aanvrager verwacht bezoekersaantal van 200 personen per dag (gemiddeld 45 tegelijk) wordt in dit geval door de Afdeling als uitgangspunt genomen. Op basis van de voornoemde factoren is het volgens de Afdeling aannemelijk dat gedurende een groot gedeelte van de dag doorgaans grote aantallen personen ter plaatse aanwezig zijn, waardoor sprake is van een 'kwetsbaar object' en daarmee strijd met het bestemmingsplan.