Bekend is dat recreatief gebruik van distikstofmonoxide (in de volksmond: lachgas) gevolgen heeft voor de openbare orde, volksgezondheid én het milieu (zie hierover ons blog). Om die reden treedt er per 1 januari a.s. een landelijk verbod op lachgas in werking. Vooruitlopend daarop zoeken gemeenten naar bestuursrechtelijke mogelijkheden om het gebruik en de verkoop van lachgas te beperken.
Een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 30 november 2022 laat zien dat de mogelijkheden om hier vanuit milieurechtelijk oogpunt beperkingen aan te stellen begrensd zijn. Zorgplichtbepalingen lijken geen basis te bieden om handhavend op te treden tegen de verkoop van lachgas.
De casus Arnhem
Het ging in dit geval om een exploitant van een nachtwinkel en groothandel in Arnhem die lachgas verkocht voor recreatief gebruik (‘met de doelstelling om dit te inhaleren’). Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem (hierna: het college) legde de exploitant een last onder dwangsom op. Deze strekte ertoe dat vanuit de nachtwinkel en groothandel geen lachgas meer ter beschikking mocht worden gesteld of dat het daartoe aanwezig mocht zijn.
Volgens het college is de verkoop van lachgas schadelijk voor het milieu. Het college motiveerde dit als volgt. Lachgas is een krachtig broeikasgas. Als dit in de atmosfeer ontsnapt, draagt dit bij aan de opwarming van de aarde.
Het college baseerde de last onder dwangsom op twee zorgplichten:
- artikel 9.2.1.2 van de Wet milieubeheer (zorgplicht schadelijke stoffen)
- artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, onder e, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (algemene zorgplicht voor een inrichting).
Zorgplicht artikel 9.2.1.2 Wet milieubeheer niet inzetbaar
De Afdeling kwam in deze zaak tot de conclusie dat het college op basis van genoemde artikelen niet handhavend kon optreden. Artikel 9.2.1.2 van de Wm bevat een algemene zorgplicht voor eenieder die beroepsmatig stoffen hanteert die gevaarlijk kunnen zijn voor de gezondheid of het milieu. Dit betreft een vangnetbepaling die alleen gehandhaafd kan worden als meer specifieke regels ontbreken.
Waar ging het hier mis? Niet het college is bevoegd tot handhaving van deze zorgplicht, maar de minister van Infrastructuur en Milieu. Dit volgt uit artikel 18.2b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm. Alleen al daarom kon de last onder dwangsom niet in stand blijven. Of de zorgplicht hier is geschonden kon de Afdeling dus in het midden laten.
Zorgplicht Activiteitenbesluit milieubeheer geldt alleen binnen de inrichting
Het Activiteitenbesluit milieubeheer bevat diverse algemene en specifieke zorgplichten. Uit artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, onder e, van het Activiteitenbesluit milieubeheer volgt een algemene zorgplicht ten aanzien van het voorkomen dan wel beperken van luchtverontreiniging.
De overtreding van deze zorgplicht is ook onvoldoende vast komen te staan. De Afdeling stelt eerst vast dat de last niet ziet op de wijze van vullen van de lachgasflessen in de inrichtingen. Het ter zitting naar voren gebrachte standpunt van het college, dat het op een onveilige wijze vullen van de lachgasflessen binnen de inrichtingen broeikasuitstoot veroorzaakt, kon in deze procedure geen rol spelen.
Verder stelt de Afdeling vast dat de algemene zorgplichten uit het Activiteitenbesluit milieubeheer specifiek zien op de bedrijfsvoering van een inrichting. Deze geldt dan ook alleen voor de exploitant van het bedrijf. Daar gaat het voor de gemeente mis: de eventuele milieugevolgen van ontsnappend lachgas worden veroorzaakt door de kopers en gebruikers van het lachgas (bij het inhaleren ervan). Deze kunnen niet aan de exploitant worden toegerekend. Genoemde zorgplicht – die zich richt op de exploitant van een inrichting – kan dan ook geen grondslag vormen voor bestuursrechtelijke handhaving. Wij vragen ons af of de nachtwinkel/groothandel wel als ‘inrichting’ kan worden getypeerd als bedoeld in artikel 1.1 van de Wm. De uitspraak bevat voor de beoordeling daarvan onvoldoende aanknopingspunten. Tussen partijen leek dit ook niet in geschil te zijn.
Landelijk verbod
De inzet van milieuregels is mogelijk ingegeven als redmiddel door het ontbreken van een specifiek verbod op lachgas. De hiervoor beschreven casus zal zich echter niet snel meer voordoen. Per 1 januari 2023 wordt het recreatief gebruik van lachgas namelijk verboden. Recreatief gebruik van lachgas wordt strafbaar. Burgemeesters kunnen panden waar een handelshoeveelheid lachgas aanwezig is dan sluiten. Daarover schreven wij eerder dit blog.
Bekend is dat recreatief gebruik van distikstofmonoxide (in de volksmond: lachgas) gevolgen heeft voor de openbare orde, volksgezondheid én het milieu (zie hierover ons blog). Om die reden treedt er per 1 januari a.s. een landelijk verbod op lachgas in werking. Vooruitlopend daarop zoeken gemeenten naar bestuursrechtelijke mogelijkheden om het gebruik en de verkoop van lachgas te beperken.
Een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 30 november 2022 laat zien dat de mogelijkheden om hier vanuit milieurechtelijk oogpunt beperkingen aan te stellen begrensd zijn. Zorgplichtbepalingen lijken geen basis te bieden om handhavend op te treden tegen de verkoop van lachgas.
De casus Arnhem
Het ging in dit geval om een exploitant van een nachtwinkel en groothandel in Arnhem die lachgas verkocht voor recreatief gebruik (‘met de doelstelling om dit te inhaleren’). Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem (hierna: het college) legde de exploitant een last onder dwangsom op. Deze strekte ertoe dat vanuit de nachtwinkel en groothandel geen lachgas meer ter beschikking mocht worden gesteld of dat het daartoe aanwezig mocht zijn.
Volgens het college is de verkoop van lachgas schadelijk voor het milieu. Het college motiveerde dit als volgt. Lachgas is een krachtig broeikasgas. Als dit in de atmosfeer ontsnapt, draagt dit bij aan de opwarming van de aarde.
Het college baseerde de last onder dwangsom op twee zorgplichten:
- artikel 9.2.1.2 van de Wet milieubeheer (zorgplicht schadelijke stoffen)
- artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, onder e, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (algemene zorgplicht voor een inrichting).
Zorgplicht artikel 9.2.1.2 Wet milieubeheer niet inzetbaar
De Afdeling kwam in deze zaak tot de conclusie dat het college op basis van genoemde artikelen niet handhavend kon optreden. Artikel 9.2.1.2 van de Wm bevat een algemene zorgplicht voor eenieder die beroepsmatig stoffen hanteert die gevaarlijk kunnen zijn voor de gezondheid of het milieu. Dit betreft een vangnetbepaling die alleen gehandhaafd kan worden als meer specifieke regels ontbreken.
Waar ging het hier mis? Niet het college is bevoegd tot handhaving van deze zorgplicht, maar de minister van Infrastructuur en Milieu. Dit volgt uit artikel 18.2b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm. Alleen al daarom kon de last onder dwangsom niet in stand blijven. Of de zorgplicht hier is geschonden kon de Afdeling dus in het midden laten.
Zorgplicht Activiteitenbesluit milieubeheer geldt alleen binnen de inrichting
Het Activiteitenbesluit milieubeheer bevat diverse algemene en specifieke zorgplichten. Uit artikel 2.1, eerste lid en tweede lid, onder e, van het Activiteitenbesluit milieubeheer volgt een algemene zorgplicht ten aanzien van het voorkomen dan wel beperken van luchtverontreiniging.
De overtreding van deze zorgplicht is ook onvoldoende vast komen te staan. De Afdeling stelt eerst vast dat de last niet ziet op de wijze van vullen van de lachgasflessen in de inrichtingen. Het ter zitting naar voren gebrachte standpunt van het college, dat het op een onveilige wijze vullen van de lachgasflessen binnen de inrichtingen broeikasuitstoot veroorzaakt, kon in deze procedure geen rol spelen.
Verder stelt de Afdeling vast dat de algemene zorgplichten uit het Activiteitenbesluit milieubeheer specifiek zien op de bedrijfsvoering van een inrichting. Deze geldt dan ook alleen voor de exploitant van het bedrijf. Daar gaat het voor de gemeente mis: de eventuele milieugevolgen van ontsnappend lachgas worden veroorzaakt door de kopers en gebruikers van het lachgas (bij het inhaleren ervan). Deze kunnen niet aan de exploitant worden toegerekend. Genoemde zorgplicht – die zich richt op de exploitant van een inrichting – kan dan ook geen grondslag vormen voor bestuursrechtelijke handhaving. Wij vragen ons af of de nachtwinkel/groothandel wel als ‘inrichting’ kan worden getypeerd als bedoeld in artikel 1.1 van de Wm. De uitspraak bevat voor de beoordeling daarvan onvoldoende aanknopingspunten. Tussen partijen leek dit ook niet in geschil te zijn.
Landelijk verbod
De inzet van milieuregels is mogelijk ingegeven als redmiddel door het ontbreken van een specifiek verbod op lachgas. De hiervoor beschreven casus zal zich echter niet snel meer voordoen. Per 1 januari 2023 wordt het recreatief gebruik van lachgas namelijk verboden. Recreatief gebruik van lachgas wordt strafbaar. Burgemeesters kunnen panden waar een handelshoeveelheid lachgas aanwezig is dan sluiten. Daarover schreven wij eerder dit blog.