Met enige regelmaat komt het voor dat er inconsistenties bestaan tussen de verbeelding, de planregels en de plantoelichting van een bestemmingsplan. Wat als de toelichting en de planregels niet bij elkaar aansluiten en het daardoor onduidelijk is of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan? De Afdeling heeft de uitlegregels recent opnieuw toegelicht in een procedure tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor een supermarkt in Grave (ECLI:NL:RVS:2020:936).
Achtergrond
Het college van Grave heeft een omgevingsvergunning verleend voor de nieuwbouw van een supermarkt op een perceel waar eerst een tuincentrum was gevestigd. Op de gronden rust de functieaanduiding “tuincentrum”. Appellanten betogen dat, omdat voor een tuincentrum specifiek een functieaanduiding is opgenomen, een tuincentrum ter plaatse is toegestaan maar een supermarkt niet. Ook betogen zij dat het nooit de bedoeling van het bestemmingsplan is om ter plaatse een dergelijk omvangrijke nieuwe ontwikkeling toe te staan. De appellanten beroepen zich zodoende op (i) de samenhang van de planregels die tot een andere conclusie leidt dan de planregel zelf en (ii) de toelichting die mee brengt dat een dergelijke ontwikkeling ter plaatse niet zou zijn toegestaan. Beide argumenten kunnen appellanten echter niet baten: de plankaart en planregel is duidelijk en dit betekent dat aan een andere uitleg niet wordt toegekomen. Hierna zal worden toegelicht welk ‘stappenplan’ de Afdeling hanteert bij de uitleg van planregels.
Stappenplan Afdeling bij uitleg planregel
De Afdeling hanteert het volgende ‘stappenplan’ bij de uitleg van planregels:
- plankaart en planregels zijn bepalend
De verbeelding en de planregels vormen het juridisch bindende deel van het bestemmingsplan. Volgt uit deze stukken duidelijk dat een bouwplan al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan? Dan komt de Afdeling aan een nadere beoordeling, als bedoeld onder 2. of 3., niet toe.
- letterlijke uitleg onduidelijk? Dan planregels in samenhang bezien
Geeft de letterlijke interpretatie van de planregel met de verbeelding niet ondubbelzinnig antwoord op de vraag of een bouwplan al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan? Dan moet de planregel worden beoordeeld in relatie tot de overige planregels. Soms maakt die samenhang tussen de planregels duidelijk wat er met de desbetreffende – onduidelijke – planregel wordt bedoeld.
- toelichting vormt laatste aanknopingspunt
Als ook die ‘samenhang’ tussen de planregels geen duidelijkheid oplevert, dan kan worden gekeken naar de toelichting. Misschien maakt die toelichting duidelijk wat de planwetgever, de gemeenteraad, bedoeld heeft met de regel. Aan de tekst in de toelichting komt dus pas betekenis toe als de planregel en de verbeelding onduidelijk zijn.
Tot slot
Uit de uitspraak van de Afdeling over de omgevingsvergunning in Grave blijkt dat door appellanten een beroep is gedaan op de samenhang van de planregels en de toelichting, waaruit zou volgen dat een supermarkt ter plaatse niet is toegestaan. De Afdeling komt aan die beoordeling niet toe: de plankaart en planregels zijn duidelijk en een nadere uitleg is dus niet nodig. Grijp dus niet te snel naar de toelichting, maar ga eerst na of de planregel op zichzelf niet gewoon duidelijk is.
Met enige regelmaat komt het voor dat er inconsistenties bestaan tussen de verbeelding, de planregels en de plantoelichting van een bestemmingsplan. Wat als de toelichting en de planregels niet bij elkaar aansluiten en het daardoor onduidelijk is of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan? De Afdeling heeft de uitlegregels recent opnieuw toegelicht in een procedure tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor een supermarkt in Grave (ECLI:NL:RVS:2020:936).
Achtergrond
Het college van Grave heeft een omgevingsvergunning verleend voor de nieuwbouw van een supermarkt op een perceel waar eerst een tuincentrum was gevestigd. Op de gronden rust de functieaanduiding “tuincentrum”. Appellanten betogen dat, omdat voor een tuincentrum specifiek een functieaanduiding is opgenomen, een tuincentrum ter plaatse is toegestaan maar een supermarkt niet. Ook betogen zij dat het nooit de bedoeling van het bestemmingsplan is om ter plaatse een dergelijk omvangrijke nieuwe ontwikkeling toe te staan. De appellanten beroepen zich zodoende op (i) de samenhang van de planregels die tot een andere conclusie leidt dan de planregel zelf en (ii) de toelichting die mee brengt dat een dergelijke ontwikkeling ter plaatse niet zou zijn toegestaan. Beide argumenten kunnen appellanten echter niet baten: de plankaart en planregel is duidelijk en dit betekent dat aan een andere uitleg niet wordt toegekomen. Hierna zal worden toegelicht welk ‘stappenplan’ de Afdeling hanteert bij de uitleg van planregels.
Stappenplan Afdeling bij uitleg planregel
De Afdeling hanteert het volgende ‘stappenplan’ bij de uitleg van planregels:
- plankaart en planregels zijn bepalend
De verbeelding en de planregels vormen het juridisch bindende deel van het bestemmingsplan. Volgt uit deze stukken duidelijk dat een bouwplan al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan? Dan komt de Afdeling aan een nadere beoordeling, als bedoeld onder 2. of 3., niet toe.
- letterlijke uitleg onduidelijk? Dan planregels in samenhang bezien
Geeft de letterlijke interpretatie van de planregel met de verbeelding niet ondubbelzinnig antwoord op de vraag of een bouwplan al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan? Dan moet de planregel worden beoordeeld in relatie tot de overige planregels. Soms maakt die samenhang tussen de planregels duidelijk wat er met de desbetreffende – onduidelijke – planregel wordt bedoeld.
- toelichting vormt laatste aanknopingspunt
Als ook die ‘samenhang’ tussen de planregels geen duidelijkheid oplevert, dan kan worden gekeken naar de toelichting. Misschien maakt die toelichting duidelijk wat de planwetgever, de gemeenteraad, bedoeld heeft met de regel. Aan de tekst in de toelichting komt dus pas betekenis toe als de planregel en de verbeelding onduidelijk zijn.
Tot slot
Uit de uitspraak van de Afdeling over de omgevingsvergunning in Grave blijkt dat door appellanten een beroep is gedaan op de samenhang van de planregels en de toelichting, waaruit zou volgen dat een supermarkt ter plaatse niet is toegestaan. De Afdeling komt aan die beoordeling niet toe: de plankaart en planregels zijn duidelijk en een nadere uitleg is dus niet nodig. Grijp dus niet te snel naar de toelichting, maar ga eerst na of de planregel op zichzelf niet gewoon duidelijk is.