De burgemeester van de gemeente Amsterdam mag een voorschrift aan een vergunning voor een raamprostitutiebedrijf verbinden, waarmee het prostitutiebedrijf verplicht wordt om intake- en vervolggesprekken te voeren met haar medewerkers en daarvan gespreksverslagen op te stellen. Dat volgt uit een uitspraak van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State van 3 april 2024. Deze voorschriften lijken door de gemeente te mogen worden ingezien om toezicht te houden op het prostitutiebedrijf. Volgens de Afdeling is dit voorschrift niet in strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn.

Voorschriften verbonden aan Amsterdamse raamprostitutiebedrijven

Artikel 151a van de Gemeentewet bepaalt dat de gemeenteraad een verordening kan vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling. De raad van de gemeente Amsterdam heeft na het bordeelverbod in 2000 van deze mogelijkheid gebruikgemaakt door een vergunningsstelsel in het leven te roepen voor raamprostitutie. Het vergunningenstelsel voorziet in een bevoegdheid voor de burgemeester om vergunningen te verlenen aan de in Amsterdam gevestigde raamprostitutiebedrijven.

Aan een van de verleende vergunningen heeft de burgemeester de voorwaarde verbonden dat een raamprostitutiebedrijf verplicht werd om intake- en vervolggesprekken te voeren met haar medewerkers. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 augustus 2018 geoordeeld dat de burgemeester niet de voorwaarde mocht stellen dat de gegevens over het professionele seksuele leven van de sekswerker beschikbaar moeten zijn voor opsporingsambtenaren en toezichthouders van de gemeente. De Afdeling heeft daarom de APV-bepaling, waar dit voorschrift uit voortvloeit, onverbindend verklaard.

Gespreksverslagen

Om aan de Afdelingsuitspraak te kunnen voldoen heeft de burgemeester enkele voorschriften uit de exploitatievergunning ambtshalve gewijzigd. Appellant is het niet eens met het voorschrift, dat er uiteindelijk op neerkomt dat er intake- en vervolggesprekken met de medewerkers van het prostitutiebedrijf gevoerd moeten worden en daarvan gespreksverslagen moeten worden opgesteld. De Afdeling beoordeelt het voorschrift in het kader van de vraag of deze in overeenstemming is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Deze bepaling vereist dat vergunningenstelsels die eisen stellen aan de regulering van diensten, zoals sekswerk, bijvoorbeeld niet-discriminatoir en gerechtvaardigd moeten zijn om een dringende reden van algemeen belang.

De Afdeling komt tot de conclusie dat het voorschrift hieraan voldoet. Het voorschrift is volgens de Afdeling een gerechtvaardigde beperking op het vrije verkeer van diensten. De Afdeling oordeelt dat het voorschrift een dwingende reden van algemeen belang dient: de reden voor het stellen van dit voorschrift was het tegengaan van uitbuiting en mensenhandel en het voorschrift staat ten dienste aan de voorschriften over arbeidsomstandigheden en verhuur. Ook is het voorschrift geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken. Het voorschrift gaat niet verder dan nodig. Als het niet mogelijk zou zijn om te controleren of een exploitant zich aan de intake-, arbeidsomstandigheden- en verhuurvoorschriftenvoorschriften houdt, zouden die voorschriften geen zin hebben.

Verder kan dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Uit de gespreksverslagen kan namelijk worden afgeleid of het kwaliteitsniveau van de gesprekken voldoende is en kan worden nagegaan of de exploitant voldoende doorvraagt bij signalen die wijzen op mensenhandel en of de exploitant hier actie op onderneemt. Dat is niet na te gaan als, zoals appellant voorstelt, slechts wordt geregistreerd dát een gesprek heeft plaatsgevonden. Het voorschrift gaat ook niet verder dan noodzakelijk, omdat geen tot de persoon herleidbare bijzondere persoonsgegevens in de bedrijfsadministratie en de verslagen worden opgenomen. Daar komt bij dat, zoals de burgemeester tijdens de zitting van de Afdeling heeft toegelicht, de gespreksverslagen slechts tweemaal per jaar worden opgevraagd door de gemeente. Hoewel de Afdeling dit niet letterlijk zo overweegt, lijkt in de uitspraak gelezen te kunnen worden dat de gegevens die hierop zien wel door de opsporingsambtenaren en gemeentelijke toezichthouders mogen worden ingezien om zo toezicht te kunnen houden op het raamprostitutiebedrijf.

De Afdeling vindt het voorschrift ook niet onredelijk bezwarend. Het feit dat appellante een kleine onderneming voert maakt niet dat de gespreksverslagen en bedrijfsadministratie altijd tot de persoon herleidbaar zijn. De burgemeester heeft concrete voorbeelden gegeven over hoe een niet tot de persoon herleidbare bedrijfsadministratie kan worden bijgehouden. Hoe de exploitant uiteindelijk een niet tot de persoon herleidbare bedrijfsadministratie voert, staat hem vrij. Er kan bijvoorbeeld aan worden gedacht om de gegevens te pseudonimiseren.

Wet gemeentelijke toezicht op seksbedrijven en Wet regulering sekswerk

De uitspraak kan niet los worden gezien van de aanhangige wetsvoorstellen gemeentelijke toezicht op seksbedrijven en het wetsvoorstel regulering sekswerk. De Wet gemeentelijk toezicht op seksbedrijven die begin  januari 2023 in consulatie is gegaan stelt voor artikel 151a van de Gemeentewet te wijzigen met het doel een basis te creëren voor het verwerken van bijzondere gegevens van sekswerkers. Daarnaast is de regering van plan met de Wet regulering sekswerk te gaan voorzien in een vergunningensysteem voor prostitutie en andere vormen van sekswerk om zo misstanden in de seksbranche te voorkomen of te verminderen. Van verdere behandeling van dat laatste wetsvoorstel zijn we al even in afwachting.