Het is alweer tweeëneenhalf jaar geleden dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) haar ‘Harderwijk-uitspraak’ deed. Sinds die tijd toetst de rechter explicieter aan het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 lid 2 Awb). Een drietal recente uitspraken van de Afdeling laat zien dat deze toetsing – vanwege het uiteenlopende juridische kader – een zeer verschillende invulling kan krijgen.
Afwijzing subsidieaanvraag, enkel omdat deze te laat is ingediend, kán strijd met het evenredigheidsbeginsel opleveren
In de eerste uitspraak van 20 maart 2024 draait het om de Subsidieregeling bonus zorgprofessionals COVID-19 (hierna: de subsidieregeling). Op basis daarvan kon de Minister voor Langdurige Zorg en Sport (hierna: de minister) subsidie verstrekken aan bepaalde zorgaanbieders. Met deze subsidie konden zorgaanbieders vervolgens een bonus uitkeren aan hun werknemers die tijdens de uitbraak van COVID-19 zorgwerkzaamheden hebben verricht.
In de subsidieregeling staat expliciet dat een subsidieaanvraag uiterlijk 10 november 2020 om 23.59 uur door de minister moet zijn ontvangen, tenzij naar het oordeel van de minister sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard (hierna: de hardheidsclausule). Subsidieaanvragen die na deze deadline zijn ingediend worden dus in beginsel afgewezen. Dat was in de zaak waarover de Afdeling oordeelde het geval.
De minister zag geen aanleiding de hardheidsclausule toe te passen. Bij de afweging of de hardheidsclausule wordt toegepast hanteert de minister een intern afwegingskader. Dit kader komt er kort gezegd op neer dat uitzonderingen kunnen worden gemaakt voor aanvragen die na 10 november 2020, maar nog wel vóór 1 februari 2021 zijn ingediend. Het moet dan wel door ziekte onmogelijk zijn geweest om tijdig een aanvraag in te dienen. Dat was in de voorliggende zaak vanwege de omvang van de zorgaanbieder niet het geval. De Afdeling oordeelt daarom dat de minister geen aanleiding hoefde te zien om de hardheidsclausule toe te passen.
Dat de hardheidsclausule niet van toepassing was, betekent echter niet automatisch dat aan het evenredigheidsbeginsel is voldaan. Het afwijzingsbesluit moet namelijk voldoen aan de eisen van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid. De Afdeling concludeert dat het afwijzingsbesluit op zichzelf geschikt is om de doelen te bereiken die met de eis van een tijdige aanvraag worden gediend, maar dat de volledige afwijzing van het aangevraagde subsidiebedrag in dit geval niet noodzakelijk en niet evenwichtig is.
Het afwijzingsbesluit van de minister wordt dan ook vernietigd wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. In het kader van finale geschilbeslechting oordeelt de Afdeling dat het evenwichtig is om 50% van de aangevraagde subsidie toe te kennen en kent dit bedrag bij wijze van zelf in de zaak voorzien toe.
Geen ruimte voor toetsing wettelijke eisen overname schulden slachtoffers toeslagenschandaal aan het evenredigheidsbeginsel
De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel pakt anders uit in een tweetal uitspraken van de Afdeling van 15 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2040 en ECLI:NL:RVS:2024:2045). Het gaat om uitspraken in het kader van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: de Wht). Hier ziet de bestuursrechter geen ruimte te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel.
De Wht voorziet erin dat overheid onder voorwaarden schulden van slachtoffers van het toeslagenschandaal overneemt (hierna: private geldschulden). Die voorwaarden staan in artikel 4.1. van de Wht en zijn dwingend geformuleerd. Voor zover in de hier besproken uitspraken relevant was, gelden de volgende eisen:
- De geldschuld is ontstaan na 31 december 2005 en vóór 1 juni 2021 opeisbaar geworden;
- De geldschuld is niet voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag om overname wordt gedaan;
- De geldschuld is aangegaan met een professionele geldverstrekker (bijvoorbeeld een bank of andere kredietinstelling). Is dat niet het geval (hierna aan te duiden als: een informele geldschuld), dan geldt als aanvullend vereiste dat de geldschuld is vastgelegd in een notariële akte of blijkt uit een rechterlijke uitspraak (hierna: het bewijscriterium);
- Hoofdsommen van hypothecaire of andere leningen worden niet overgenomen, tenzij deze vanwege betalingsachterstanden opeisbaar zijn geworden.
In de hier besproken uitspraken ging het om de afwijzing van verzoeken om overname van private geldschulden. De reden hiervoor was dat deze geldschulden (i) niet opeisbaar waren en (ii) niet voldeden aan het bewijscriterium dat geldt bij informele geldschulden. De appellanten in deze zaak achtten dat in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
De Afdeling stelt in beide zaken voorop dat voornoemde vereisten voor de overname van private geldschulden dwingend zijn geformuleerd. Alleen wanneer aan die vereisten is voldaan, komt de schuld voor overname in aanmerking. Dit is alleen anders wanneer aanleiding bestaat voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 9.1, tweede lid, van de Wht. Daarbij geldt de eis dat toepassing van artikel 4.1 van de Wht zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Omdat voornoemde eisen zijn vastgelegd in een wet in formele zin, is het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet van toepassing. Dit verbod staat er in beginsel ook aan in de weg dat de bestuursrechter de bepalingen toetst aan het evenredigheidsbeginsel (of andere algemene rechtsbeginselen of ongeschreven recht). De ruimte om hierop een uitzondering te maken is zeer beperkt. Het moet dan sprake zijn van (i) bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en (ii) die bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
In beide zaken loopt het spaak op het eerste vereiste: er is geen sprake van niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden. Volgens de Afdeling is op basis van de wetgeschiedenis geen andere conclusie mogelijk dan dat de wetgever de mogelijke gevolgen voor gedupeerde ouders van zowel het vereiste van opeisbaarheid als het bewijscriterium welbewust onder ogen heeft gezien en daarmee in de regeling heeft verdisconteerd. Daarmee is toetsing aan het evenredigheidsbeginsel niet aan de orde.
Het beroep op de hardheidsclausule – waarmee de eisen van artikel 4.1 opzijgezet zouden kunnen worden – faalt ook. De hardheidsclausule is namelijk alleen van toepassing in bijzondere situaties die door de wetgever niet zijn voorzien en waarin toepassing van de wettelijke bepaling zou leiden tot een zeer onbillijke uitkomst en schrijnende gevallen.
In beide zaken is wel duidelijk dat de financiële positie van appellanten zeer ongunstig is, maar zij hebben onvoldoende aangetoond dat vasthouden aan de wettelijk eisen in hun situatie leidt tot een zeer onbillijke uitkomst en schrijnende geval. De Afdeling merkt daarbij op dat voor ogen moet worden gehouden dat de regeling voor de overname van schulden uitdrukkelijk niet is bedoeld om gedupeerde ouders volledig te vrijwaren van schulden of van daarmee mogelijk gepaard gaande (zeer) beperkte financiële draagkracht.
Het is alweer tweeëneenhalf jaar geleden dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) haar ‘Harderwijk-uitspraak’ deed. Sinds die tijd toetst de rechter explicieter aan het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 lid 2 Awb). Een drietal recente uitspraken van de Afdeling laat zien dat deze toetsing – vanwege het uiteenlopende juridische kader – een zeer verschillende invulling kan krijgen.
Afwijzing subsidieaanvraag, enkel omdat deze te laat is ingediend, kán strijd met het evenredigheidsbeginsel opleveren
In de eerste uitspraak van 20 maart 2024 draait het om de Subsidieregeling bonus zorgprofessionals COVID-19 (hierna: de subsidieregeling). Op basis daarvan kon de Minister voor Langdurige Zorg en Sport (hierna: de minister) subsidie verstrekken aan bepaalde zorgaanbieders. Met deze subsidie konden zorgaanbieders vervolgens een bonus uitkeren aan hun werknemers die tijdens de uitbraak van COVID-19 zorgwerkzaamheden hebben verricht.
In de subsidieregeling staat expliciet dat een subsidieaanvraag uiterlijk 10 november 2020 om 23.59 uur door de minister moet zijn ontvangen, tenzij naar het oordeel van de minister sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard (hierna: de hardheidsclausule). Subsidieaanvragen die na deze deadline zijn ingediend worden dus in beginsel afgewezen. Dat was in de zaak waarover de Afdeling oordeelde het geval.
De minister zag geen aanleiding de hardheidsclausule toe te passen. Bij de afweging of de hardheidsclausule wordt toegepast hanteert de minister een intern afwegingskader. Dit kader komt er kort gezegd op neer dat uitzonderingen kunnen worden gemaakt voor aanvragen die na 10 november 2020, maar nog wel vóór 1 februari 2021 zijn ingediend. Het moet dan wel door ziekte onmogelijk zijn geweest om tijdig een aanvraag in te dienen. Dat was in de voorliggende zaak vanwege de omvang van de zorgaanbieder niet het geval. De Afdeling oordeelt daarom dat de minister geen aanleiding hoefde te zien om de hardheidsclausule toe te passen.
Dat de hardheidsclausule niet van toepassing was, betekent echter niet automatisch dat aan het evenredigheidsbeginsel is voldaan. Het afwijzingsbesluit moet namelijk voldoen aan de eisen van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid. De Afdeling concludeert dat het afwijzingsbesluit op zichzelf geschikt is om de doelen te bereiken die met de eis van een tijdige aanvraag worden gediend, maar dat de volledige afwijzing van het aangevraagde subsidiebedrag in dit geval niet noodzakelijk en niet evenwichtig is.
Het afwijzingsbesluit van de minister wordt dan ook vernietigd wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. In het kader van finale geschilbeslechting oordeelt de Afdeling dat het evenwichtig is om 50% van de aangevraagde subsidie toe te kennen en kent dit bedrag bij wijze van zelf in de zaak voorzien toe.
Geen ruimte voor toetsing wettelijke eisen overname schulden slachtoffers toeslagenschandaal aan het evenredigheidsbeginsel
De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel pakt anders uit in een tweetal uitspraken van de Afdeling van 15 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2040 en ECLI:NL:RVS:2024:2045). Het gaat om uitspraken in het kader van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: de Wht). Hier ziet de bestuursrechter geen ruimte te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel.
De Wht voorziet erin dat overheid onder voorwaarden schulden van slachtoffers van het toeslagenschandaal overneemt (hierna: private geldschulden). Die voorwaarden staan in artikel 4.1. van de Wht en zijn dwingend geformuleerd. Voor zover in de hier besproken uitspraken relevant was, gelden de volgende eisen:
- De geldschuld is ontstaan na 31 december 2005 en vóór 1 juni 2021 opeisbaar geworden;
- De geldschuld is niet voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag om overname wordt gedaan;
- De geldschuld is aangegaan met een professionele geldverstrekker (bijvoorbeeld een bank of andere kredietinstelling). Is dat niet het geval (hierna aan te duiden als: een informele geldschuld), dan geldt als aanvullend vereiste dat de geldschuld is vastgelegd in een notariële akte of blijkt uit een rechterlijke uitspraak (hierna: het bewijscriterium);
- Hoofdsommen van hypothecaire of andere leningen worden niet overgenomen, tenzij deze vanwege betalingsachterstanden opeisbaar zijn geworden.
In de hier besproken uitspraken ging het om de afwijzing van verzoeken om overname van private geldschulden. De reden hiervoor was dat deze geldschulden (i) niet opeisbaar waren en (ii) niet voldeden aan het bewijscriterium dat geldt bij informele geldschulden. De appellanten in deze zaak achtten dat in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
De Afdeling stelt in beide zaken voorop dat voornoemde vereisten voor de overname van private geldschulden dwingend zijn geformuleerd. Alleen wanneer aan die vereisten is voldaan, komt de schuld voor overname in aanmerking. Dit is alleen anders wanneer aanleiding bestaat voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 9.1, tweede lid, van de Wht. Daarbij geldt de eis dat toepassing van artikel 4.1 van de Wht zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Omdat voornoemde eisen zijn vastgelegd in een wet in formele zin, is het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet van toepassing. Dit verbod staat er in beginsel ook aan in de weg dat de bestuursrechter de bepalingen toetst aan het evenredigheidsbeginsel (of andere algemene rechtsbeginselen of ongeschreven recht). De ruimte om hierop een uitzondering te maken is zeer beperkt. Het moet dan sprake zijn van (i) bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en (ii) die bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
In beide zaken loopt het spaak op het eerste vereiste: er is geen sprake van niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden. Volgens de Afdeling is op basis van de wetgeschiedenis geen andere conclusie mogelijk dan dat de wetgever de mogelijke gevolgen voor gedupeerde ouders van zowel het vereiste van opeisbaarheid als het bewijscriterium welbewust onder ogen heeft gezien en daarmee in de regeling heeft verdisconteerd. Daarmee is toetsing aan het evenredigheidsbeginsel niet aan de orde.
Het beroep op de hardheidsclausule – waarmee de eisen van artikel 4.1 opzijgezet zouden kunnen worden – faalt ook. De hardheidsclausule is namelijk alleen van toepassing in bijzondere situaties die door de wetgever niet zijn voorzien en waarin toepassing van de wettelijke bepaling zou leiden tot een zeer onbillijke uitkomst en schrijnende gevallen.
In beide zaken is wel duidelijk dat de financiële positie van appellanten zeer ongunstig is, maar zij hebben onvoldoende aangetoond dat vasthouden aan de wettelijk eisen in hun situatie leidt tot een zeer onbillijke uitkomst en schrijnende geval. De Afdeling merkt daarbij op dat voor ogen moet worden gehouden dat de regeling voor de overname van schulden uitdrukkelijk niet is bedoeld om gedupeerde ouders volledig te vrijwaren van schulden of van daarmee mogelijk gepaard gaande (zeer) beperkte financiële draagkracht.