Deze uitspraak van de Raad van State van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4101) geeft een nadere invulling aan de alom bekende Appingedam-jurisprudentie (ECLI:NL:RVS:2018:2062) betreffende het beperken van de vestiging van supermarkten. In casu voert appellante aan dat de planregels die zien op het beperken van de toegestane supermarktoppervlakte en op de uitbreiding van haar supermarkt in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn.
De raad van de gemeente Duiven heeft een bestemmingsplan vastgesteld waarin de beperkingen worden vastgelegd voor de ontwikkeling van supermarkten in het centrum. Uitbreiding van de bestaande drie supermarkten en nieuwvestiging zijn slechts mogelijk door middel van flexibilieitsbepalingen. Uitbreiding is dus niet rechtstreeks mogelijk op grond van het bestemmingsplan. Appellante (één van de gevestigde supermarkten) kan zich hier niet in vinden en geeft aan dat ze al binnen de planperiode wil uitbreiden. Hoe de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) dit argument in haar uitspraak van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4101) heeft beoordeeld leest u hierna.
Voldoen de planregels aan de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid?
Zoals hiervoor beschreven betoogt appellante dat de planregels in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Het plan voldoet niet aan de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid, aldus appellante. Ze voert aan dat het plan ten onrechte niet voorziet in rechtstreekse uitbreidingsruimte voor haar supermarkt, terwijl zij binnen de planperiode uitbreidingsruimte nodig zal hebben nu zij genoodzaakt is om met de marktontwikkelingen mee te gaan. Verder betoogt appellante dat de in het plan opgenomen afwijkingsbevoegdheid geen reële uitbreidingsruimte biedt, omdat de afwijkingsbevoegdheid ten onrechte de voorwaarde bevat dat uitbreiding niet mag plaatsvinden ter plaatse van de aanduiding “overig zone – supermarkt uitgesloten”. Hierna volgt een uitwerking van de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid.
Noodzakelijkheid
Appellante beargumenteert dat de planregels niet voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid. In onze vorige nieuwsbrief kon u lezen dat het hier niet moet gaan om het bereiken van louter economische doelen. Appellante betoogt dat aan het plan geen ruimtelijke, maar louter economische motieven ten grondslag liggen, omdat uitbreiding van supermarkten niet leidt tot onaanvaardbare leegstand of aantasting van het woon- en leefklimaat.
De Afdeling is echter van mening dat de planregels niet alleen zien op het bereiken van economische doelen, omdat de raad tevens wenst te sturen op de ruimtelijke gevolgen van supermarkten, zoals parkeren en verkeer. Tevens is er volgens de Afdeling sprake van een dwingende reden van algemeen belang, omdat ruimtelijke belangen zijn aan te merken als dergelijke algemene belangen.
Evenredigheid
In het kader van de evenredigheid staat ter beoordeling of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de regeling geschikt is en niet verder gaat dan nodig om de daarmee beoogde doelen te bereiken en of die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.
In dat licht bekijkt de Afdeling de effectiviteit van de planregel die ziet op het beperken van de uitbreidingsruimte van de supermarkt. De Afdeling oordeelt dat het niet helder is of de planregel geschikt is om het beoogde doel te bereiken. De raad moet de effectiviteit van de planregel motiveren met – zo weten wij uit Appingedam – specifieke onderzoeksresultaten. Een dergelijke analyse met specifieke onderzoeksresultaten waarbij de leefbaarheid van het centrum aannemelijk wordt gemaakt mist. In zoverre is er sprake van een motiveringsgebrek. De Afdeling kan hierdoor niet bekijken of de planregel geschikt is en niet verder gaat dan nodig om het beoogde doel te bereiken. Hierdoor kan de Afdeling ook niet bekijken of het doel niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Conclusie: de raad moet binnen 26 weken een nieuw besluit nemen om het motiveringsgebrek te herstellen.
Supermarkt staat in de weg aan de realisering van de sociale functie van het plein
Overigens werd de achterliggende reden van de beperking in de planregels wel goedgekeurd door de Afdeling. Niet in geschil was namelijk dat het plein waar de supermarkt aan grenst een ontmoetingsfunctie heeft waar horecafuncties zijn gevestigd. De Afdeling oordeelt aan de hand van dit argument dat de raad hiermee voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat een supermarkt grenzend aan dit plein in de weg staat aan de realisering van de sociale functie van het plein. Het valt ons op dat dit volgens de Afdeling voldoende is om aan te nemen dat de planregel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken. Een dergelijke beperking – mits voldoende gemotiveerd - kan dus voldoen aan het wettelijke kader van de Dienstenrichtlijn.
Hoe nu verder?
Zoals de meeste uitspraken over (de toepassing van) de Dienstenrichtlijn loop het stuk op de motivering van de effectiviteit van een planregel. De raad moet binnen 26 weken een nieuw besluit nemen om het motiveringsgebrek bij de hiervoor genoemde rede te herstellen. In Appingedam heeft dit ertoe geleid dat de planregel alsnog in overstemming was met de Dienstenrichtlijn. Wij zijn benieuwd of dat hier ook gaat gebeuren.
Deze uitspraak van de Raad van State van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4101) geeft een nadere invulling aan de alom bekende Appingedam-jurisprudentie (ECLI:NL:RVS:2018:2062) betreffende het beperken van de vestiging van supermarkten. In casu voert appellante aan dat de planregels die zien op het beperken van de toegestane supermarktoppervlakte en op de uitbreiding van haar supermarkt in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn.
De raad van de gemeente Duiven heeft een bestemmingsplan vastgesteld waarin de beperkingen worden vastgelegd voor de ontwikkeling van supermarkten in het centrum. Uitbreiding van de bestaande drie supermarkten en nieuwvestiging zijn slechts mogelijk door middel van flexibilieitsbepalingen. Uitbreiding is dus niet rechtstreeks mogelijk op grond van het bestemmingsplan. Appellante (één van de gevestigde supermarkten) kan zich hier niet in vinden en geeft aan dat ze al binnen de planperiode wil uitbreiden. Hoe de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) dit argument in haar uitspraak van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4101) heeft beoordeeld leest u hierna.
Voldoen de planregels aan de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid?
Zoals hiervoor beschreven betoogt appellante dat de planregels in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Het plan voldoet niet aan de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid, aldus appellante. Ze voert aan dat het plan ten onrechte niet voorziet in rechtstreekse uitbreidingsruimte voor haar supermarkt, terwijl zij binnen de planperiode uitbreidingsruimte nodig zal hebben nu zij genoodzaakt is om met de marktontwikkelingen mee te gaan. Verder betoogt appellante dat de in het plan opgenomen afwijkingsbevoegdheid geen reële uitbreidingsruimte biedt, omdat de afwijkingsbevoegdheid ten onrechte de voorwaarde bevat dat uitbreiding niet mag plaatsvinden ter plaatse van de aanduiding “overig zone – supermarkt uitgesloten”. Hierna volgt een uitwerking van de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid.
Noodzakelijkheid
Appellante beargumenteert dat de planregels niet voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid. In onze vorige nieuwsbrief kon u lezen dat het hier niet moet gaan om het bereiken van louter economische doelen. Appellante betoogt dat aan het plan geen ruimtelijke, maar louter economische motieven ten grondslag liggen, omdat uitbreiding van supermarkten niet leidt tot onaanvaardbare leegstand of aantasting van het woon- en leefklimaat.
De Afdeling is echter van mening dat de planregels niet alleen zien op het bereiken van economische doelen, omdat de raad tevens wenst te sturen op de ruimtelijke gevolgen van supermarkten, zoals parkeren en verkeer. Tevens is er volgens de Afdeling sprake van een dwingende reden van algemeen belang, omdat ruimtelijke belangen zijn aan te merken als dergelijke algemene belangen.
Evenredigheid
In het kader van de evenredigheid staat ter beoordeling of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de regeling geschikt is en niet verder gaat dan nodig om de daarmee beoogde doelen te bereiken en of die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.
In dat licht bekijkt de Afdeling de effectiviteit van de planregel die ziet op het beperken van de uitbreidingsruimte van de supermarkt. De Afdeling oordeelt dat het niet helder is of de planregel geschikt is om het beoogde doel te bereiken. De raad moet de effectiviteit van de planregel motiveren met – zo weten wij uit Appingedam – specifieke onderzoeksresultaten. Een dergelijke analyse met specifieke onderzoeksresultaten waarbij de leefbaarheid van het centrum aannemelijk wordt gemaakt mist. In zoverre is er sprake van een motiveringsgebrek. De Afdeling kan hierdoor niet bekijken of de planregel geschikt is en niet verder gaat dan nodig om het beoogde doel te bereiken. Hierdoor kan de Afdeling ook niet bekijken of het doel niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Conclusie: de raad moet binnen 26 weken een nieuw besluit nemen om het motiveringsgebrek te herstellen.
Supermarkt staat in de weg aan de realisering van de sociale functie van het plein
Overigens werd de achterliggende reden van de beperking in de planregels wel goedgekeurd door de Afdeling. Niet in geschil was namelijk dat het plein waar de supermarkt aan grenst een ontmoetingsfunctie heeft waar horecafuncties zijn gevestigd. De Afdeling oordeelt aan de hand van dit argument dat de raad hiermee voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat een supermarkt grenzend aan dit plein in de weg staat aan de realisering van de sociale functie van het plein. Het valt ons op dat dit volgens de Afdeling voldoende is om aan te nemen dat de planregel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken. Een dergelijke beperking – mits voldoende gemotiveerd - kan dus voldoen aan het wettelijke kader van de Dienstenrichtlijn.
Hoe nu verder?
Zoals de meeste uitspraken over (de toepassing van) de Dienstenrichtlijn loop het stuk op de motivering van de effectiviteit van een planregel. De raad moet binnen 26 weken een nieuw besluit nemen om het motiveringsgebrek bij de hiervoor genoemde rede te herstellen. In Appingedam heeft dit ertoe geleid dat de planregel alsnog in overstemming was met de Dienstenrichtlijn. Wij zijn benieuwd of dat hier ook gaat gebeuren.