Tekort in anterieure overeenkomst mag gemeente niet ‘goedmaken’ in een exploitatieplan

 30 september 2019 | Publicatie
 
Herziening exploitatieplan, verhouding anterieure overeenkomst, sloopkosten als onderdeel van de inbrengwaarde, inbrengwaarde is dynamisch, lange looptijd exploitatieplan, overgangsrecht plankostenscan, herziening plankosten en gemeentelijke subsidie geen opbrengst.
 
Noot E.W.J. de Groot ABRvS 13-03-2019, ECLI:NL:RVS:2019:827, BR 2019/66
 
Inleiding
1. In bovenstaande kwestie handelt het om een vijfde herziening van een exploitatieplan uit 2009. De herziening heeft betrekking op structurele onderdelen van het exploitatieplan, waardoor beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling. Ook kan beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het exploitatieplan die niet zijn herzien. Dan is nodig (zie ABRvS 8 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3645) dat degene die van mening is dat de betrokken onderdelen van het exploitatieplan voor een herziening in aanmerking komen, aannemelijk maakt dat feiten en omstandigheden ten opzichte van het eerder vastgestelde exploitatieplan zodanig zijn gewijzigd dat de raad daarin aanleiding had moeten zien ook die onderdelen te herzien. Vaak leveren uitspraken over exploitatieplannen geen belangrijke nieuwe inzichten op omdat het veelal gaat om toetsing van zaaksgebonden feiten aan bekende juridische criteria. In de bovenstaande uitspraak worden echter een aantal zaken benoemd die het bespreken waard zijn. Onderstaand worden deze zaken - zonder de uitspraak volledig te bespreken - kort aangestipt.

Verhouding tussen exploitatieplan en anterieure overeenkomst
2. In de onderhavige procedure was aangevoerd dat eigenaren die een anterieure overeenkomst hadden gesloten met de gemeente, veel minder moesten betalen voor min of meer dezelfde ontwikkeling dan diegenen die op grond van het exploitatieplan zouden worden belast. De tekorten die daardoor ontstonden zouden aldus één van de appellanten niet via het exploitatieplan 'terugverdiend' mogen worden. Dat mag inderdaad niet, zo oordeelt de Afdeling. Het risico dat de contractueel afgesproken bijdrage achteraf te laag blijkt te zijn, komt voor rekening van de gemeente. Dit betekent logischerwijs dat in de uit het exploitatieplan voortvloeiende exploitatiebijdrage geen compensatie begrepen mag zijn voor dit tekort. Een dergelijk tekort hoeft echter niet - zoals was betoogd - verantwoord te worden in het exploitatieplan aldus de Afdeling. De Afdeling wijst er bij het voorgaande op dat bij overeenkomst niet dezelfde bedragen gevraagd behoeven te worden als in een exploitatieplan. Minder mag, als je het tekort (dus) niet in het exploitatieplan verwerkt, naar meer mag ook. Aan dat laatste zit echter een grens. Zie in dat kader Rb. Noord-Holland 30 augustus 2017 (BR 2019/33, m.nt. E.W.J. de Groot) over betaalplanologie. Bij steun aan ondernemingen kan te weinig kosten in rekening brengen bij een anterieure overeenkomst staatssteun opleveren en aldus zit aan te weinig vragen ook een grens. Dat raakt echter het exploitatieplan niet, doch slechts de relatie tussen contractanten.

Inbrengwaarden
3. In de herziening (uit 2017) die voorlag waren de inbrengwaarden geraamd op de in 2009 getaxeerde waarde. Dit is naar het oordeel van de Afdeling niet juist. Inbrengwaarden mogen aldus de Afdeling geen statisch karakter hebben. Zulks omdat de inbrengwaarden van gronden worden beschouwd als geraamde kosten in verband met de exploitatie van de gronden. Zolang een kostenpost het karakter heeft van een raming, kan en in voorkomend geval moet deze worden herzien aldus de Afdeling. Inbrengwaarden vormen daarop geen uitzondering zo volgt uit deze uitspraak.

Sloopkosten
4. In artikel 6.2.3 Bro staat dat tot de kosten die aan inbrengwaarden zijn toe te rekenen, ook sloopkosten behoren. Volgens de betrokken gemeente betekende dat, dat er geen aparte raming van sloopkosten in het exploitatieplan opgenomen behoefde te worden. De Afdeling acht dit standpunt niet juist. Volgens de Afdeling moet behalve van de fictieve verwerving van de gronden door de gemeente ervan uitgegaan worden dat de gemeente de handelingen verricht om de gronden uit te kunnen geven in onmiddellijk voor bouwactiviteiten beschikbare kavels. Dit brengt aldus de Afdeling mee dat de sloopkosten die noodzakelijk zijn en zijn toe te rekenen aan de voorziene ontwikkeling, behoren tot de inbrengwaarde als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, ten eerste, van de Wro en artikel 6.2.3 van het Bro, ongeacht of de gebruikswaarde of de complexwaarde van de betrokken gronden de hoogste waarde vertegenwoordigt.

5. Het is - wat mij betreft een wat ingewikkelde redenering - maar het komt er in de kern genomen naar ik meen op neer dat als er sloopkosten zijn, deze als kosten opgenomen moet worden in het exploitatieplan. Waarom dat per se moet als onderdeel van de inbrengwaarden is mij niet geheel duidelijk. Logischer lijkt het om - als de kosten gemaakt moeten worden - deze als een aparte post op te nemen. De inbrengwaarde wordt immers van een te betalen bijdrage afgetrokken en aldus betaalt de betrokken eigenaar niet mee aan de sloopkosten op diens grond. Daarbij is van belang dat artikel 6.2.3 Bro naar ik meen niet meebrengt dat altijd sloopkosten aan een inbrengwaarde moeten worden toegerekend. Dat hoeft alleen als de sloopkosten redelijkerwijs zijntoe te rekenen aan de inbrengwaarde. Dat is naar ik meen alleen aan de orde als de sloopkosten van invloed zijn op die waarde. Dat is vaak niet aan de orde en in die gevallen lijkt mij een algemene post sloopkosten als onderdeel van de kosten bouwrijp maken, meer voor de hand te liggen. Dan betaalt iedereen daar aan mee.

Looptijd Exploitatieplan
6. Onder de Wro heeft een bestemmingsplan in beginsel een levensduur van 10 jaar. Mag een exploitatieplan dan een duur hebben die dubbel zo lang is? Ja dat mag, aldus de Afdeling. De Afdeling wijst in dat kader op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.20 van de Wro (Kamerstukken II 2005/2006, 30218, 7, blz. 7) Het oorspronkelijke voorstel om in de wet een maximale looptijd voor een exploitatieplan van 10 jaar op te nemen, is geschrapt omdat was gebleken dat die looptijd in een aantal gevallen te kort zou zijn. Een langere looptijd van een exploitatieplan is aldus toegestaan. Deze moet echter wel afdoende worden gemotiveerd. De planwetgever dient bij de keuze voor een langere looptijd, alle belangen te betrekken, waaronder het belang van een zo nauwkeurig mogelijk in het exploitatieplan opgenomen looptijd.

Overgangsrecht plankostenscan
7. In artikel 6.2.6 Bro is opgenomen dat met betrekking tot de kostensoorten, bedoeld in artikel 6.2.4, onder a en g tot en met j, bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de hoogte en de begrenzing van de via het exploitatieplan verhaalbare kosten. De vaststelling van deze regels heeft lang op zich laten wachten. Pas op 1 april 2017 is de Regeling plankosten exploitatieplan in werking getreden. Daarvoor deed de praktijk vaak een beroep op een conceptregeling uit 2010. In de Regeling plankosten exploitatieplan is in artikel 11 vastgelegd dat voor exploitatieplannen die in ontwerp voor 1 april 2017 ter inzage zijn gelegd, het oude recht van toepassing blijft. De vraag die de Afdeling in deze zaak moet beantwoorden is, geldt dat ook voor een herziening? Het antwoord op die vraag is: dat geldt ook voor een herziening. De Afdeling leidt dit af uit het document "FAQ regeling plankosten exploitatieplan 2017", dat is gepubliceerd op www.rijksoverheid.nl, van 26 juni 2018. Uit dit document volgt dat de regeling niet van toepassing is bij een herziening van een exploitatieplan dat al vóór de inwerkingtreding van de regeling was vastgesteld. Een herziening levert namelijk geen nieuw exploitatieplan op, zo volgt uit voornoemd document. Verder volgt uit dit document dat de nieuwe regeling niet hoeft te worden toegepast bij de herziening van een exploitatieplan waarbij de plankosten aan de hand van de conceptregeling uit 2010 zijn bepaald. Naar het oordeel van de Afdeling is het, gelet op het voorgaande, niet de bedoeling van de wetgever geweest de regeling ook van toepassing te laten zijn op structurele herzieningen die zijn vastgesteld na de inwerkingtreding van de regeling, niet zijnde een nieuw exploitatieplan, behorend bij een exploitatieplan dat vóór de inwerkingtreding van de regeling is vastgesteld.

Moeten plankosten bij een herziening worden bijgesteld?
8. Uit de toelichting behorend bij de Regeling plankosten exploitatieplan volgt dat de plankosten bij elke herziening van het exploitatieplan opnieuw worden geraamd, in beginsel op basis van de dan geldende regeling en de dan bekende kenmerken van het project. Het feit dat een herziene raming met een langere looptijd ongunstig uitvalt voor betrokkenen staat aan een dergelijke nieuwe raming niet in de weg. Aan de hand van de kenmerken van een project kunnen eigenaren namelijk, alvorens een posterieure overeenkomst te sluiten of een bouwvergunning aan te vragen, exact weten wat het bedrag aan plankosten is nu de regeling leidt tot forfaitaire en objectieve bedragen.

Opbrengsten
9. Tot de opbrengsten van de exploitatie, bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, ten derde, van de wet, worden gerekend de ramingen van de opbrengsten:
a. van uitgifte van de gronden in het exploitatiegebied;
b. van bijdragen en subsidies van derden;
c. welke worden verkregen of toegekend in verband met het in exploitatie brengen van gronden die in de naaste toekomst voor bebouwing in aanmerking komen.
Voormeld artikel maakt duidelijk en de Afdeling bevestigt dit, dat subsidies van de gemeente zelf, níet behoren tot de te ramen opbrengsten. 

 
Herziening exploitatieplan, verhouding anterieure overeenkomst, sloopkosten als onderdeel van de inbrengwaarde, inbrengwaarde is dynamisch, lange looptijd exploitatieplan, overgangsrecht plankostenscan, herziening plankosten en gemeentelijke subsidie geen opbrengst.
 
Noot E.W.J. de Groot ABRvS 13-03-2019, ECLI:NL:RVS:2019:827, BR 2019/66
 
Inleiding
1. In bovenstaande kwestie handelt het om een vijfde herziening van een exploitatieplan uit 2009. De herziening heeft betrekking op structurele onderdelen van het exploitatieplan, waardoor beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling. Ook kan beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het exploitatieplan die niet zijn herzien. Dan is nodig (zie ABRvS 8 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3645) dat degene die van mening is dat de betrokken onderdelen van het exploitatieplan voor een herziening in aanmerking komen, aannemelijk maakt dat feiten en omstandigheden ten opzichte van het eerder vastgestelde exploitatieplan zodanig zijn gewijzigd dat de raad daarin aanleiding had moeten zien ook die onderdelen te herzien. Vaak leveren uitspraken over exploitatieplannen geen belangrijke nieuwe inzichten op omdat het veelal gaat om toetsing van zaaksgebonden feiten aan bekende juridische criteria. In de bovenstaande uitspraak worden echter een aantal zaken benoemd die het bespreken waard zijn. Onderstaand worden deze zaken - zonder de uitspraak volledig te bespreken - kort aangestipt.

Verhouding tussen exploitatieplan en anterieure overeenkomst
2. In de onderhavige procedure was aangevoerd dat eigenaren die een anterieure overeenkomst hadden gesloten met de gemeente, veel minder moesten betalen voor min of meer dezelfde ontwikkeling dan diegenen die op grond van het exploitatieplan zouden worden belast. De tekorten die daardoor ontstonden zouden aldus één van de appellanten niet via het exploitatieplan 'terugverdiend' mogen worden. Dat mag inderdaad niet, zo oordeelt de Afdeling. Het risico dat de contractueel afgesproken bijdrage achteraf te laag blijkt te zijn, komt voor rekening van de gemeente. Dit betekent logischerwijs dat in de uit het exploitatieplan voortvloeiende exploitatiebijdrage geen compensatie begrepen mag zijn voor dit tekort. Een dergelijk tekort hoeft echter niet - zoals was betoogd - verantwoord te worden in het exploitatieplan aldus de Afdeling. De Afdeling wijst er bij het voorgaande op dat bij overeenkomst niet dezelfde bedragen gevraagd behoeven te worden als in een exploitatieplan. Minder mag, als je het tekort (dus) niet in het exploitatieplan verwerkt, naar meer mag ook. Aan dat laatste zit echter een grens. Zie in dat kader Rb. Noord-Holland 30 augustus 2017 (BR 2019/33, m.nt. E.W.J. de Groot) over betaalplanologie. Bij steun aan ondernemingen kan te weinig kosten in rekening brengen bij een anterieure overeenkomst staatssteun opleveren en aldus zit aan te weinig vragen ook een grens. Dat raakt echter het exploitatieplan niet, doch slechts de relatie tussen contractanten.

Inbrengwaarden
3. In de herziening (uit 2017) die voorlag waren de inbrengwaarden geraamd op de in 2009 getaxeerde waarde. Dit is naar het oordeel van de Afdeling niet juist. Inbrengwaarden mogen aldus de Afdeling geen statisch karakter hebben. Zulks omdat de inbrengwaarden van gronden worden beschouwd als geraamde kosten in verband met de exploitatie van de gronden. Zolang een kostenpost het karakter heeft van een raming, kan en in voorkomend geval moet deze worden herzien aldus de Afdeling. Inbrengwaarden vormen daarop geen uitzondering zo volgt uit deze uitspraak.

Sloopkosten
4. In artikel 6.2.3 Bro staat dat tot de kosten die aan inbrengwaarden zijn toe te rekenen, ook sloopkosten behoren. Volgens de betrokken gemeente betekende dat, dat er geen aparte raming van sloopkosten in het exploitatieplan opgenomen behoefde te worden. De Afdeling acht dit standpunt niet juist. Volgens de Afdeling moet behalve van de fictieve verwerving van de gronden door de gemeente ervan uitgegaan worden dat de gemeente de handelingen verricht om de gronden uit te kunnen geven in onmiddellijk voor bouwactiviteiten beschikbare kavels. Dit brengt aldus de Afdeling mee dat de sloopkosten die noodzakelijk zijn en zijn toe te rekenen aan de voorziene ontwikkeling, behoren tot de inbrengwaarde als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, ten eerste, van de Wro en artikel 6.2.3 van het Bro, ongeacht of de gebruikswaarde of de complexwaarde van de betrokken gronden de hoogste waarde vertegenwoordigt.

5. Het is - wat mij betreft een wat ingewikkelde redenering - maar het komt er in de kern genomen naar ik meen op neer dat als er sloopkosten zijn, deze als kosten opgenomen moet worden in het exploitatieplan. Waarom dat per se moet als onderdeel van de inbrengwaarden is mij niet geheel duidelijk. Logischer lijkt het om - als de kosten gemaakt moeten worden - deze als een aparte post op te nemen. De inbrengwaarde wordt immers van een te betalen bijdrage afgetrokken en aldus betaalt de betrokken eigenaar niet mee aan de sloopkosten op diens grond. Daarbij is van belang dat artikel 6.2.3 Bro naar ik meen niet meebrengt dat altijd sloopkosten aan een inbrengwaarde moeten worden toegerekend. Dat hoeft alleen als de sloopkosten redelijkerwijs zijntoe te rekenen aan de inbrengwaarde. Dat is naar ik meen alleen aan de orde als de sloopkosten van invloed zijn op die waarde. Dat is vaak niet aan de orde en in die gevallen lijkt mij een algemene post sloopkosten als onderdeel van de kosten bouwrijp maken, meer voor de hand te liggen. Dan betaalt iedereen daar aan mee.

Looptijd Exploitatieplan
6. Onder de Wro heeft een bestemmingsplan in beginsel een levensduur van 10 jaar. Mag een exploitatieplan dan een duur hebben die dubbel zo lang is? Ja dat mag, aldus de Afdeling. De Afdeling wijst in dat kader op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.20 van de Wro (Kamerstukken II 2005/2006, 30218, 7, blz. 7) Het oorspronkelijke voorstel om in de wet een maximale looptijd voor een exploitatieplan van 10 jaar op te nemen, is geschrapt omdat was gebleken dat die looptijd in een aantal gevallen te kort zou zijn. Een langere looptijd van een exploitatieplan is aldus toegestaan. Deze moet echter wel afdoende worden gemotiveerd. De planwetgever dient bij de keuze voor een langere looptijd, alle belangen te betrekken, waaronder het belang van een zo nauwkeurig mogelijk in het exploitatieplan opgenomen looptijd.

Overgangsrecht plankostenscan
7. In artikel 6.2.6 Bro is opgenomen dat met betrekking tot de kostensoorten, bedoeld in artikel 6.2.4, onder a en g tot en met j, bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld met betrekking tot de hoogte en de begrenzing van de via het exploitatieplan verhaalbare kosten. De vaststelling van deze regels heeft lang op zich laten wachten. Pas op 1 april 2017 is de Regeling plankosten exploitatieplan in werking getreden. Daarvoor deed de praktijk vaak een beroep op een conceptregeling uit 2010. In de Regeling plankosten exploitatieplan is in artikel 11 vastgelegd dat voor exploitatieplannen die in ontwerp voor 1 april 2017 ter inzage zijn gelegd, het oude recht van toepassing blijft. De vraag die de Afdeling in deze zaak moet beantwoorden is, geldt dat ook voor een herziening? Het antwoord op die vraag is: dat geldt ook voor een herziening. De Afdeling leidt dit af uit het document "FAQ regeling plankosten exploitatieplan 2017", dat is gepubliceerd op www.rijksoverheid.nl, van 26 juni 2018. Uit dit document volgt dat de regeling niet van toepassing is bij een herziening van een exploitatieplan dat al vóór de inwerkingtreding van de regeling was vastgesteld. Een herziening levert namelijk geen nieuw exploitatieplan op, zo volgt uit voornoemd document. Verder volgt uit dit document dat de nieuwe regeling niet hoeft te worden toegepast bij de herziening van een exploitatieplan waarbij de plankosten aan de hand van de conceptregeling uit 2010 zijn bepaald. Naar het oordeel van de Afdeling is het, gelet op het voorgaande, niet de bedoeling van de wetgever geweest de regeling ook van toepassing te laten zijn op structurele herzieningen die zijn vastgesteld na de inwerkingtreding van de regeling, niet zijnde een nieuw exploitatieplan, behorend bij een exploitatieplan dat vóór de inwerkingtreding van de regeling is vastgesteld.

Moeten plankosten bij een herziening worden bijgesteld?
8. Uit de toelichting behorend bij de Regeling plankosten exploitatieplan volgt dat de plankosten bij elke herziening van het exploitatieplan opnieuw worden geraamd, in beginsel op basis van de dan geldende regeling en de dan bekende kenmerken van het project. Het feit dat een herziene raming met een langere looptijd ongunstig uitvalt voor betrokkenen staat aan een dergelijke nieuwe raming niet in de weg. Aan de hand van de kenmerken van een project kunnen eigenaren namelijk, alvorens een posterieure overeenkomst te sluiten of een bouwvergunning aan te vragen, exact weten wat het bedrag aan plankosten is nu de regeling leidt tot forfaitaire en objectieve bedragen.

Opbrengsten
9. Tot de opbrengsten van de exploitatie, bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, ten derde, van de wet, worden gerekend de ramingen van de opbrengsten:
a. van uitgifte van de gronden in het exploitatiegebied;
b. van bijdragen en subsidies van derden;
c. welke worden verkregen of toegekend in verband met het in exploitatie brengen van gronden die in de naaste toekomst voor bebouwing in aanmerking komen.
Voormeld artikel maakt duidelijk en de Afdeling bevestigt dit, dat subsidies van de gemeente zelf, níet behoren tot de te ramen opbrengsten. 

Meld u aan voor onze nieuwsbrieven
Gerelateerde expertises