Onder de Omgevingswet (Ow) veranderen de regels over de ‘voorbereidingsbescherming’ in het ruimtelijk ordeningsrecht (afdeling 4.2 van de Ow). Volgens het ruimtelijk ordeningsrecht ‘oude stijl’ kan een planregelgever – met name gemeenteraden en provinciale staten – met een voorbereidingsbesluit (tijdelijk) de gebruiks- en/of bouwmogelijkheden in een gebied bevriezen ter voorbereiding op een nieuw bestemmingsplan (of inpassingsplan bij provinciale en Rijkbestuursorganen). Het doel van een voorbereidingsbesluit is om te voorkomen dat tijdens de voorbereiding van het nieuwe plan gebruik wordt gemaakt van gebruiks- en/of bouwmogelijkheden, die niet terug zullen keren in dit plan (zie bijvoorbeeld de uitspraak ABRvS 22 december 2021, r.o. 6.1).

Onder de Omgevingswet verandert het voorbereidingsbesluit van een zelfstandig besluit naar een integraal onderdeel van het omgevingsplan of de omgevingsverordening. Hierna spreek ik steeds over het omgevingsplan, maar het kan (bij een voorbereidingsbesluit op provinciaal niveau) ook gaan om een omgevingsverordening. Deze bijdrage is bedoeld om de regeling van het voorbereidingsbesluit en de daarin op te nemen voorbeschermingsregels onder de Ow beter te leren kennen.

Voorbeschermingsregels

De Omgevingswet verruimt de mogelijkheden van overheden om het gebruik van activiteiten tijdelijk te beperken of te verbieden. Dat gebeurt met zogeheten “voorbeschermingsregels”. Dit zijn regels die een planregelgever kan stellen om te voorkomen dat een locatie minder geschikt zal zijn voor de verwezenlijking van het doel waarvoor in de toekomst regels in het omgevingsplan of de omgevingsverordening worden opgenomen of gewijzigd (zie hierover meer uitgebreid de Memorie van Toelichting bij de Ow, ’pp. 66-70).

Uit de artikelen 4.14, derde lid (gemeenteraad), 14.15, derde lid (provinciale staten) en 14.16, vierde lid (minister) Ow volgt dat voorbeschermingsregels – samengevat en in onze woorden – (enkel) mogen inhouden:

1. een vergunnings- of meldingsplicht voor het verrichten van activiteiten die op grond van het omgevingsplan zijn toegestaan, maar nog niet plaatsvinden;
2. een aanwijzing van onderwerpen waarvoor het bevoegd gezag nadere voorschriften kunnen stellen;
3. de aanwijzing van adviseurs over een aanvraag om een besluit op grond van de voorbeschermingsregels als bedoeld onder a of b.
4. het buiten toepassing verklaren van regels in een omgevingsplan die in strijd zijn met de voorbeschermingsregels als bedoeld onder a of b.

Door deze ruime bevoegdheid zal het mogelijk zijn voor een planregelgever om voorbeschermingsregels toe te spitsen op de specifieke situatie en met name te zorgen voor een verbod of regulering van een specifieke activiteit (op een bepaalde locatie) die de planregelgever wenst te voorkomen of beperken.

Voorbeschermingsregels in het omgevingsplan of de omgevingsverordening

Na de inwerkingtreding van een voorbereidingsbesluit, maken de voorbeschermingsregels deel uit van het omgevingsplan dan wel de omgevingsverordening. Het voordeel hiervan is dat een burger of ondernemer in één en hetzelfde digitale document (het omgevingsplan of de omgevingsverordening) kan zien of voorbeschermingsregels gelden voor een bepaalde activiteit. Anders dan voorheen, is het dus niet meer nodig om verschillende regelingen – bestemmingsplan en voorbereidingsbesluit – naast elkaar te leggen om uit te vogelen of en welk beschermingsregime te gelden heeft.

Hierbij geldt dat voorbereidingsbesluiten die zijn vastgesteld onder het oude recht, automatisch deel uitmaken van de regels van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (op grond van artikel 22.1 sub a Ow en de artikelen 4.6, eerste lid, aanhef en onder p en 4.103, 4.104 en 4.014a van de Invoeringswet Omgevingswet). Die regels kunnen dus ook worden teruggevonden in het omgevingsplan. De regels blijven ook van toepassing bij een omgevingsvergunningaanvraag die onder de Wabo is ingediend (op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet) én aanvragen om een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken als bedoeld in artikel 22.33 van de Bruidsschat omgevingsplan.

Geen aanhoudingsplicht

Een voorbereidingsbesluit leidt onder de Omgevingswet niet tot een aanhoudingsplicht voor het nemen van besluiten op (nieuwe) omgevingsvergunningaanvragen voor bouw- en aanlegactiviteiten (zoals onder het oude recht wel het geval was). Dat komt omdat de planregelgever met het bepalen van de inhoud van voorbeschermingsregels de mogelijkheid heeft om specifieke regels over (bijvoorbeeld) bouwactiviteiten en het in stand houden van bouwwerken (maar ook over andere activiteiten) te stellen. De planregelgever kan daardoor zelf bepalen voor welke (bouw)activiteiten een omgevingsvergunning nodig is, terwijl hij onder het oude recht slechts kon bepalen onder welke voorwaarden via een omgevingsvergunning van een verbod in een voorbereidingsbesluit kan worden afgeweken.

Als de planregelgever een vergunningstelsel introduceert als onderdeel van een voorbereidingsbesluit, dan zal dat tot gevolg hebben dat bouwplannen die niet passen binnen de voorbeschermingsregels direct kunnen worden geweigerd. Wanneer de voorbeschermingsregels in de weg staan aan een omgevingsvergunning voor een activiteit die na de wijziging van het omgevingsplan of de omgevingsverordening mogelijk wél zijn toegestaan, dan kan het bevoegd gezag de beslistermijn voor de aangevraagde omgevingsvergunning opschorten. Hiervoor is wel de instemming nodig van de aanvrager (artikel 4:15, tweede lid, van de Awb). Het bevoegd gezag kan dan na de inwerkingtreding van de nieuwe regels de omgevingsvergunning alsnog verlenen. Kort gezegd, kan het bevoegd gezag er dus voor kiezen om een aanvraag aan te houden (met het oogmerk op het verlenen van de aangevraagde activiteit), maar is het daartoe niet langer verplicht.

Delegatie

De planregelgever mag onder de Ow de bevoegdheid tot het vaststellen van een voorbereidingsbesluit delegeren aan het bestuursorgaan dat is belast met het dagelijks bestuur van dezelfde overheid. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld zijn bevoegdheid tot het vaststellen van een voorbereidingsbesluit delegeren aan het college van burgemeester en wethouders van dezelfde gemeente (artikel 4.14, vijfde lid, van de Omgevingswet). In de praktijk zal dit betekenen dat een overheidsbestuur sneller kan handelen als hij het nodig vindt om het gebruik van gronden onmiddellijk te bevriezen. Het zal voor een gemeentebestuur ook niet langer nodig zijn om een (vertrouwelijke)raadsvergadering te organiseren voor het vaststellen van een voorbereidingsbesluit, wanneer de vrees bestaat dat een burger of bedrijf een aanvraag indient (en daarmee een huidig planologische mogelijkheid nog snel benut) voordat het voorbereidingsbesluit in werking treedt. Na delegatie kan het college van burgemeester en wethouders in dergelijke gevallen zelf een voorbereidingsbesluit nemen en deze publiceren, zodat de voorbeschermingsregels het gebruik van gronden direct bevriezen. Let wel, de gemeenteraad zal wel in een raadsvergadering een (algemeen) delegatiebesluit moeten nemen, voordat het college van burgemeester en wethouders van deze bevoegdheid gebruik kan maken. Er is geen specifieke procedure voorgeschreven voor het nemen van een voorbereidingsbesluit.

Vervallen van de voorbescherming

De voorbeschermingsregels van een voorbereidingsbesluit vervallen (van rechtswege) na een jaar en zes maanden.

• Als een voorbereidingsbesluit betrekking heeft op de voorbereiding van een wijziging van omgevingsplan of het nemen van een projectbesluit, en binnen een jaar en zes maanden het besluit (dus niet het ontwerpbesluit)tot vaststelling of wijziging van het omgevingsplan of het projectbesluit bekend is gemaakt, dan vervalt het voorbereidingsbesluit op het tijdstip waarop het vervolgbesluit in werking treedt of is vernietigd door een bestuursrechter (artikelen 4.14, vierde lid, 4.16, vijfde lid, van de Ow).
• Als een voorbereidingsbesluit betrekking heeft op een nieuwe instructieregel of een instructiebesluit, en binnen een jaar en zes maanden de instructieregel of het instructiebesluit bekend is gemaakt, dan vervalt het voorbereidingsbesluit op het tijdstip waarop het omgevingsplan aan de instructieregels of het instructiebesluit is aangepast en in werking treedt of het besluit tot wijziging van het omgevingsplan is vernietigd door een bestuursrechter (artikel 4.16, vijfde lid, van de Ow).

Dit betreft een belangrijk verschil met het regime uit artikel 3.7, vijfde lid, Wro. Op basis van die regeling vervalt een voorbereidingsbesluit als niet binnen een jaar na datum van dat voorbereidingsbesluit een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd. In de Ow wordt uitgegaan van een termijn van anderhalf jaar, maar dan moet wel het definitieve bestemmingsplan zijn bekendgemaakt.

Een voorbereidingsbesluit kan tussentijds worden gewijzigd, maar de werkingsduur mag daardoor niet worden verlengd. Het herhaald nemen van voorbereidingsbesluiten gericht op hetzelfde doel is – zo volgt uit de Memorie van Toelichting bij de Ow, ’pp. 69-70 – niet toegestaan.

Voorbescherming van rechtstreeks werkende regels

Het voorbereidingsbesluit is onder de Ow breder inzetbaar voor provinciale regels. Onder de Wro konden provinciale staten al een voorbereidingsbesluit nemen in verband met de voorbereiding van een nieuwe ruimtelijke provinciale verordening met instructieregels waaraan gemeentelijke bestemmingsplannen moeten voldoen. Onder de Omgevingswet kunnen provinciale staten niet alleen voorbeschermingsregels instellen vanwege de voorbereiding van ruimtelijke instructieregels, maar ook vanwege de voorbereiding van rechtstreeks werkende regels in de eigen omgevingsverordening (artikel 4.15 van de Ow). Dit maakt het voor provinciale staten mogelijk om de bestaande mogelijkheden uit de geldende omgevingsverordening te bevriezen en daarmee te voorkomen dat burgers en bedrijven deze mogelijkheden benutten voorafgaand aan de inwerkingtreding van de nieuwe rechtstreeks werkende regels. Op die manier kunnen provinciale staten dus zekerstellen dat geen activiteiten plaatsvinden die de nieuwe plannen of het nieuwe beleid van de provincie belemmeren.

Verplicht vooroverleg met gemeentebesturen

Anders dan onder de Wro, mogen provinciale staten en een minister pas een voorbereidingsbesluit nemen, nadat zij hierover eerst hebben overlegd met de betrokken gemeentebesturen (artikel 10.1 van het Omgevingsbesluit). De wetgever heeft deze procedurele eis opgenomen zodat gemeentebesturen niet door een voorbereidingsbesluit van provinciale staten of een minister verrast kunnen worden.

Afsluitend

De Omgevingswet brengt gelet op de besproken punten flinke veranderingen met zich mee op het gebied van juridisch-planologische voorbescherming. Het lijkt mij belangrijk dat gemeenten en provincies zich bewust zijn van deze veranderingen en zich hierop voorbereiden. Hoewel er nog veel onzekerheden zijn over de werking van deze nieuwe wet in de praktijk, biedt de verandering van regelgeving zeker ook kansen voor overheden.