Volgende week is het zo ver: de Wet open overheid (Woo) treedt in werking. Een kleine twee maanden geleden was dit voor ons een mooie aanleiding om in een blogserie acht voor de praktijk belangrijke onderwerpen te bespreken. Net als in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van de weigeringsgronden. In ons vorige blog zijn wij ingegaan op de weigeringsgronden in artikel 5.1 (deel 1) van de Woo. In dit blog gaan wij in op de weigeringsgrond in artikel 5.2 van de Woo, waarin de weigeringsgrond “persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad” centraal staat.

Weigeringsgrond in de Woo aangescherpt

Het bestaande regime uit de Wob over persoonlijke beleidsopvattingen wordt op hoofdlijnen gecontinueerd. Achtergrond van deze uitzonderingsgrond is dat ambtenaren frank en vrij hun opvatting moeten kunnen geven over beleidskwesties en beleidskeuzes, ten behoeve van het intern beraad. Beleidsopvattingen van ambtenaren verdienen derhalve bescherming, voor zover zij tot personen herleidbaar zijn. Een hiertoe strekkende uitzondering op de algemeen geldende regel van openbaarheid, wordt ook in de Woo expliciet vastgelegd en gewaarborgd.

Op enkele onderdelen wordt echter ook een wijziging ten opzichte van de bestaande praktijk beoogd.

De uitvoeringspraktijk laat volgens de indieners van het wetsvoorstel namelijk een onvoorziene uitbreiding en oprekking van het beroep op deze uitzonderingsgrond zien op de volgende punten:

1. In de jurisprudentie wordt snel aangenomen dat persoonlijke beleidsopvattingen tot personen herleidbaar zijn. Het “onleesbaar maken” van ambtelijke auteurs van een notitie wordt onvoldoende geacht om te rechtvaardigen dat de inhoud openbaar wordt gemaakt, omdat snel wordt aangenomen dat deze toch naar functie herleidbaar zouden zijn.
2. Het is aan het bestuursorgaan om te beslissen of hij vindt dat er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en deze beslissing wordt door de rechter slechts marginaal getoetst in de zin van de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot deze beslissing had kunnen komen.
3. Door de rechter wordt over het algemeen aangenomen dat, indien een stuk persoonlijke beleidsopvattingen bevat en deze niet goed gescheiden kunnen worden van de overige inhoud van het stuk, het stuk als geheel niet openbaar gemaakt kan worden.

Wij zullen nader ingaan op drie wijzigingen in de Woo ten opzichte van de Wob.

Persoonlijke beleidsopvattingen

Het beschermen van persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren vormt een belangrijke uitzonderingsgrond in de Wob. De Wob definieert “persoonlijke beleidsopvattingen” als een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.

In de Woo zijn persoonlijke beleidsopvattingen gedefinieerd als ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter. De definitie van “persoonlijke beleidsopvattingen” is dus aangescherpt. Met deze explicitering beogen de indieners te bereiken dat bestuursorganen minder snel een beroep doen op deze uitzonderingsgrond dan onder de Wob (met een verwijzing naar de letter van de wet) het geval was.

Openbaarmaking in een niet tot personen herleidbare vorm

Net als in de Wob is in artikel 5.2, tweede lid, van de Woo de mogelijkheid opgenomen dat het bestuursorgaan persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm verstrekt. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

Nog meer dan onder de Wob is onder de Woo het uitgangspunt dat persoonlijke beleidsopvattingen (geanonimiseerd) openbaar worden wanneer het belang van een goede en democratische bestuursvoering daartoe aanleiding vormt. Door het openbaar maken van geanonimiseerde beleidsopvattingen kan de burger nagaan welke afwegingen zijn gemaakt. Het is dus uitdrukkelijk de bedoeling onder de Woo dat in voorkomend geval serieus de mogelijkheid van het verstrekken van de informatie in geanonimiseerde vorm wordt overwogen. 

Beleidsopvattingen bij formele bestuurlijke besluitvorming openbaar

Nieuw in de Woo is bepaling in artikel 5.2, derde lid, van de Woo:

“3. Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.”

De in deze bepaling genoemde bestuursorganen en ambtsdragers zijn verplicht informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. Het belang van een goede en democratische bestuursvoering is ermee gediend als persoonlijke beleidsopvattingen (geanonimiseerd) openbaar worden bij formele bestuurlijke besluitvorming. Dit omvat alle besluiten die de genoemde bestuursorganen en ambtsdragers nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Aangenomen mag worden dat ook de in mandaat namens genoemde bestuursorganen genomen besluiten vallen onder deze bepaling.

LET OP: het is denkbaar dat interne advisering zal zijn gericht aan de portefeuillehoudende gedeputeerde of wethouder. Dergelijke advisering zal binnen het bereik van artikel 5.2, derde lid, van de Woo kunnen vallen.

De afleveringen uit deze serie

In deze blogserie komen de onderstaande acht onderwerpen aan bod. De volgende blog zal gaan over de weigeringsgrond om persoonlijke beleidsopvattingen die zijn bestemd voor intern beraad openbaar te maken (artikel 5.2 van de Woo).

1. Inleiding, inwerkingtreding, overgangsrecht
2. Het Adviescollege
3. De procedure bij passieve openbaarmaking – termijnen
4. De procedure bij passieve openbaarmaking – omvangrijke verzoeken
5. De procedure bij passieve openbaarmaking – misbruik
6. De weigeringsgronden (deel 1)
7. De weigeringsgronden (deel 2)
8. Actieve openbaarmaking