Als een bijdrage van bewoners nodig is in verband met een bestemmingswijziging, komt het voor dat sommige niet betalen. In het geschil waarover het Hof Arnhem-Leeuwarden moest oordelen hadden alle bewoners de bestemmingswijziging gekregen, ook degenen die niet betaald hadden (zogenaamde ‘freeriders’). Handelde de gemeente daarmee onrechtmatig tegen de bewoners die wél betaald hadden?

De feiten
Een gemeente en een projectontwikkelaar willen een recreatiepark omvormen tot woonwijk. Daarvoor moet de ontwikkelaar allerlei voorzieningen aanbrengen, zoals openbaar groen. De ontwikkelaar spreekt met de bewoners af dat zij daarvoor ieder een bijdrage aan de ontwikkelaar betalen. Een aantal bewoners weigert te betalen, waarop de gemeente weigert om de bestemming van hun percelen om te zetten van recreatie in wonen.

Plan financieel uitvoerbaar?
De gemeente baseerde de weigering op dat de bestemmingswijziging financieel niet uitvoerbaar was. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde echter dat de weigering niet gegrond kon worden op de financiële uitvoerbaarheid (zie ook de annotatie van Egbert de Groot in BR 2010/69). Het bestemmingsplan was volgens de Afdeling namelijk financieel uitvoerbaar, ook wanneer de bijdragen van de freeriders ontbraken. De Afdeling overweegt daarover:
''Uit het bestreden besluit, de aan het vaststellingsbesluit ten grondslag liggende stukken en het verhandelde ter zitting volgt dat ten behoeve van de hier aan de orde zijnde percelen is voorzien in een voortzetting van de vorige recreatieve bestemming om de enkele reden dat de eigenaren niet akkoord zijn gegaan met de door de projectontwikkelaar gevraagde bijdrage in de kosten van de algemene voorzieningen ten behoeve van de wijziging van het recreatiepark in een gewone woonwijk. Aan de keuze door de raad voor een recreatieve bestemming voor deze percelen liggen derhalve geen andere ruimtelijk relevante argumenten ten grondslag. Voor zover als onderbouwing voor het niet toekennen van een woonbestemming, maar handhaven van de recreatieve bestemming door de raad en het college is gewezen op de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling dat de raad is overgegaan tot vaststelling van het bestemmingsplan in de wetenschap dat de projectontwikkelaar niet met alle eigenaren van de recreatiewoningen tot overeenstemming inzake de bijdrage in de kosten is gekomen. Daarmee is de raad er derhalve van uitgegaan dat de omzetting van het recreatiepark in een gewone woonwijk, ondanks het ontbreken van wilsovereenstemming met en betaling door alle eigenaren en ondanks het in de stukken genoemde exploitatietekort van ongeveer één miljoen euro, uitvoerbaar wordt geacht. Dat het plan in zoverre uitvoerbaar is, is ook ter zitting door de projectontwikkelaar bevestigd. Het al dan niet omzetten van de recreatiebestemming in een woonbestemming voor de thans aan de orde zijnde percelen kan dan ook geen verband houden met de uitvoerbaarheid van de beoogde omzetting.” Uiteindelijk krijgen alle percelen een woonbestemming.

Handelt de gemeente onrechtmatig?
Na de vaststelling van het bestemmingsplan starten de bewoners die wél betaald hebben een civiele procedure. Zij stellen daarin dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld nu sommige wel hebben betaald voor de bestemmingswijziging en andere niet.

Oordeel Hof
Het Hof komt tot het oordeel dat de gemeente niet onrechtmatig heeft gehandeld. Het betalen van de bijdrage was een afspraak tussen de ontwikkelaar en de bewoners. De gemeente hoefde die afspraak niet tegen te houden. Ook is niet gebleken dat de gemeente onjuiste informatie heeft verstrekt, of dat de bewoners alleen akkoord gingen onder druk van de gemeente. In tegenstelling tot wat de bewoners beweerden volgt – aldus het Hof (terecht) - uit de uitspraak van de Afdeling verder niet dat helemaal geen bijdrage mocht worden gevraagd voor bestemmingswijziging: daaruit volgt alleen dat de bestemmingswijziging niet mocht worden geweigerd aan de freeriders vanwege de uitvoerbaarheid, aangezien het plan al financieel uitvoerbaar was.

Les voor de praktijk
Wanneer niet alle kosten voor de realisatie van een bestemmingswijziging verhaald kunnen worden, betekent dat nog niet dat het plan al om die reden niet uitvoerbaar is. Kostenverhaal is namelijk niet hetzelfde als financiële uitvoerbaarheid. Is het plan eenmaal uitvoerbaar, dan kan die uitvoerbaarheid niet meer gebruikt worden om een bestemmingswijziging te weigeren aan freeriders.

Een gemeente handelt verder niet onrechtmatig als niet alle partijen die profiteren van een bestemmingswijziging daarvoor dezelfde bijdrage betalen, als dit verschil geen gevolg is van ongelijke behandeling, maar een gevolg is van afspraken met een ontwikkelaar. Daarbij lijkt van belang te zijn dat het niet mogelijk was om op grond van een exploitatieplan tot kostenverhaal te komen omdat er sprake was van reeds bestaande bouw.

Heeft u vragen, neem dan contact op met Egbert de Groot of Ron de Martines.