Wij signaleerden eerder dat het beoordelingskader voor besluiten tot het opleggen van een last onder bestuursdwang op grond van artikel 13b Opiumwet over de afgelopen jaren flink is veranderd en aangescherpt. Wij hebben aan de hand van de meest recente jurisprudentie een stappenplan opgesteld dat kan worden doorlopen om een eerste inschatting te maken of een besluit tot het sluiten van een woning de eindstreep zal halen. Hoe anders is dit voor lokalen, niet zijnde woningen? In dit blog gaan wij in op dat onderscheid.

Drietrapsraket

Op 2 februari 2022 heeft de Afdeling uitspraak gedaan in de Harderwijkzaak (ECLI:NL:RVS:2022:285). Hieraan ging op 28 augustus 2023 een overzichtsuitspraak inzake 13b Opiumwetbesluiten vooraf (ECLI:NL:RVS:2019:2912). In deze uitspraken heeft de Afdeling het beoordelings- en toetsingskader voor de evenredigheid van 13b Opiumwet sluitingen uiteengezet. In een daarop voortbordurende uitspraak van 6 juli 2022 borduurde de Afdeling voort op de noodzakelijkheid van woningsluitingen (ECLI:NL:RVS:2022:1911).

Uit het samenstel van deze drie uitspraken volgt een drietrapsraket uiteen waar besluiten als bedoeld in artikel 13b van de Opiumwet voortaan aan moeten voldoen: de sluiting van een woning moet geschikt, noodzakelijk en evenredig zijn.

Opvallende verschillen tussen sluiting woning en lokaal

Wij brachten een stappenplan in beeld welke stappen moeten worden doorlopen bij een woningsluiting. Hoe anders is dit voor lokalen? Hoewel hier in de Opiumwet geen definitie van is gegeven, wordt onder een lokaal in het algemeen een publiek toegankelijk gebouw als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet verstaan. Je zou hierbij kunnen denken aan een loods of een bedrijfspand.

Voor te stellen is dat de sluiting van een lokaal, gelet op het object en de daarmee gepaard gaande gevolgen, minder ver gaat dan de sluiting van een woning. Bij een bedrijfspand is het lastig voor te stellen dat iemand daar een bijzondere binding mee heeft. Ook de aanwezigheid van kinderen spelen hierbij eigenlijk geen rol. Dit soort omstandigheden maken bij een woningsluiting nog wel eens dat de sluiting onevenredig wordt geacht.

Wat opvalt in de jurisprudentie van na 2 februari 2022 over de sluiting van lokalen is het volgende:

1. Hoewel de Afdeling de drietrapsraket ook gebruikt voor de toetsing van de sluitingsbevoegdheid ten aanzien van een lokaal (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2022:1910 en ECLI:NL:RVS:2022:2251), komt dit niet in alle uitspraken aangaande de sluiting van lokalen zo expliciet terug (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2022:1362).
2. Het toegepaste beoordelingskader ten aanzien van de noodzakelijkheid van de sluiting van een woning is identiek aan het beoordelingskader voor de sluiting van bedrijfspanden (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2022:1910, ECLI:NL:RVS:2022:1916 en ECLI:NL:RVS:2022:2256).
3. Hoewel woningsluitingen voor meer dan zes maanden sinds het aangescherpt beoordelingskader van de Afdeling echt een uitzondering zijn geworden op de regel, wordt dit voor lokalen nog wel toelaatbaar geacht. Zo acht de Afdeling sluitingen van 9 maanden (ECLI:NL:RVS:2022:1916), 12 maanden (ECLI:NL:RVS:2022:1910) of zelfs 24 maanden (ECLI:NLRVS:2022:2614) in de regel nog wel evenredig. Voorwaarde daarvoor lijkt wel dat wordt aangesloten bij het Damoclesbeleid.

Stappenplan sluiting lokaal

Het stappenplan om vast te stellen of de sluiting van een lokaal de eindstreep zal halen komt daarmee neer op het volgende.

Stap 1: vaststellen bevoegdheid woningsluiting 13b Opiumwet

Bij een lokaal als bedoeld in artikel 13b van de Opiumwet geldt – net als bij een woning – dat eerst de bevoegdheid tot de woningsluiting moet worden vastgesteld. Op dit punt zit tussen woningen en bedrijfspanden geen verschil. Het kan hierbij gaan om twee gevallen:

• Stap 1a: in het lokaal wordt een handelshoeveelheid van een middel als bedoeld in lijst I of II aangetroffen (artikel 13b, lid 1 onder a, Opiumwet). Het kan gaan om een hoeveelheid harddrugs van 0,5 gram of 5 gram softdrugs (aansluitend bij de richtlijn van het OM).
• Stap 1b: daarnaast kan een lokaal worden gesloten in de situatie als genoemd in artikel 13b, lid 1 onder b, van de Opiumwet. Het gaat hierbij om voorwerpen of stoffen die erop wijzen dat er in het lokaal drugs geproduceerd wordt.

Stap 2: vaststellen noodzaak

De volgende stap is het vaststellen of het sluiten van het lokaal noodzakelijk is. Hiervoor is van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld. Handel kan op twee manieren worden vastgesteld (stap 2a en stap 2b).

• Stap 2a: zijn er indicaties waaruit feitelijk blijkt dat er in of vanuit het lokaal drugs werd verhandeld? Als stap 2a niet met positief gevolg kan worden doorlopen, dan wordt stap 2b beoordeeld.
• Stap 2b: de burgemeester moet onderbouwen waarom er – ondanks dat niet is gebleken van indicaties hiervoor – tóch sprake is van handel. Slaagt de burgemeester hier ook niet in, dan is het niet zo dat er helemaal niet tot sluiting van de woning kan worden overgegaan. Wel acht de Afdeling de sluiting van een woning voor meer dan zes maanden dan in beginsel onevenredig en er dient dan nog naar stap 2c te worden gekeken.
• Stap 2c: gaat het om harddrugs, een recidivesituatie of ligt het pand in een voor drugscriminelen kwetsbare wijk? In dat geval kan de woningsluiting toch noodzakelijk zijn.

Als stap 2a, 2b en 2c niet positief worden doorlopen, dan sluit de Afdeling de deur ook nog niet definitief. Wel kán dit er volgens de Afdeling toe leiden dat er helemaal geen noodzaak bestaat om het lokaal te sluiten. Burgemeesters doen er dan goed aan om te overwegen of er niet met een minder ingrijpende maatregel kan worden volstaan. Zoals met een waarschuwing.

Stap 3: evenredigheid

Als de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat sluiting van het pand noodzakelijk is (stap 2), dan moet hij nagaan of de sluiting evenredig is (stap 3). Hierbij moet worden gekeken naar:

• Stap 3a: wat er in de beleidsregel staat.
• Stap 3b: de individuele situatie geeft de doorslag. Vereist is dat deze omstandigheden, die neerkomen op bijzondere omstandigheden, telkens worden onderbouwd met stukken of deze niet door de burgemeester worden betwist, zodat deze voor vaststaand kunnen worden aangenomen. Bij de beoordeling van de individuele situatie moet bijvoorbeeld belang worden toegekend aan de mate van verwijtbaarheid van de aangeschreven persoon. Over het algemeen wordt nog steeds aangenomen dat de eigenaar of gebruiker van de loods bevoegd en verplicht is om de loods te controleren.

Stap 4: evenwichtigheid

Zijn de stappen 1, 2 en 3 met succes doorlopen, dan moet de burgemeester nog altijd (ook bij een loods) afwegen of de nadelige gevolgen van de sluiting zich verhouden tot de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk mocht vinden (stap 4). Die afweging kan alsnog maken dat er toch beter met een waarschuwing kan worden volstaan.

Tot slot

Bij deel 1 van deze blogreeks brachten wij een stappenplan in beeld welke stappen moeten worden doorlopen bij een woningsluiting. In dit deel van de blogreeks brachten wij de nuances voor het sluiten van een lokaal in beeld. In een volgend onderdeel van deze blogreeks focussen wij op de sluiting van panden op een andere grondslag dan artikel 13b van de Opiumwet.