In het eerste deel van deze blogreeks hebben wij een stappenplan voor woningsluitingen op grond van de Opiumwet op een rijtje gezet. In het tweede deel brachten wij de nuances voor het sluiten van een lokaal op grond van de Opiumwet in beeld. In dit deel van de blogreeks gaan wij in op de sluiting van panden op een andere grondslag dan artikel 13b Opiumwet. Wij bespreken in dit kader drie veelgebruikte grondslagen die uit de Gemeentewet volgen:
- Wet Victoria - artikel 174a Gemeentewet
- Sluiting publiek toegankelijke gebouwen - artikel 174 Gemeentewet in combinatie met APV
- Noodbevel - artikel 175 Gemeentewet
Wij lichten de grondslagen hierna toe.
1. Wet Victoria (artikel 174a Gemeentewet)
Op grond van artikel 174a Gemeentewet kan de burgemeester besluiten een woning, een niet voor publiek toegankelijk lokaal of een daarbij behorend erf te sluiten. Van oudsher kan de burgemeester daartoe overgaan indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde daaromheen wordt verstoord. Per 1 januari 2024 is artikel 174a Gemeentewet uitgebreid tot de situatie van ernstig geweld en de vondst van wapens in de woning. Daarmee kan de burgemeester sluitingsbevoegdheid uit artikel 174a Gemeentewet nu in drie situaties toepassen:
- indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf ernstig wordt verstoord;
- indien door ernstig geweld, of bedreiging daarmee, in of in de onmiddellijke nabijheid van de woning of het lokaal of op het erf of in de onmiddellijke nabijheid van het erf, de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf ernstig wordt verstoord of ernstige vrees bestaat voor het ontstaan van een zodanige verstoring;
- indien door het aantreffen in de woning of het lokaal of op het erf van een wapen als bedoeld in artikel 2 van de Wet wapens en munitie de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf ernstig wordt verstoord of ernstige vrees bestaat voor het ontstaan van een zodanige verstoring.
Ernstige ordeverstoringen
Voor de inzet van artikel 174a geldt als drempel dat de oorzaak voor de (vrees voor de) openbare ordeverstoring gelegen moet zijn in overlast die maatschappelijk onaanvaardbare vormen aanneemt. Hiermee moet de veiligheid en gezondheid van mensen in de omgeving in ernstige mate worden bedreigd. Ook moet vaststaan dat de overlast niet met andere, minder ingrijpende maatregelen kan worden bestreden. De overlast moet met concrete, objectieve en verifieerbare middelen worden aangetoond. Verder vereist artikel 174a Gemeentewet sinds 1 januari 2024 dat sprake is van een ‘ernstige’ verstoring van de openbare orde, dan wel het bestaan van vrees voor het ontstaan van zo’n verstoring.
Verhouding 13b Opiumwet
In het oorspronkelijke voorstel voor artikel 174a in de Gemeentewet was de sluitingsbevoegdheid bedoeld om te kunnen optreden tegen een ernstige verstoring van de openbare orde als gevolg van drugshandel. De reikwijdte van het wetsvoorstel is bij nota van wijziging uitgebreid tot reguliere, tevens niet-drugsgerelateerde verstoringen van de openbare orde. Per 1998 is artikel 13b Opiumwet (Wet Damocles) aan de gereedschapskist van de burgemeester toegevoegd. Hiermee kan een burgemeester ten aanzien van een woning of lokaal bestuursdwang toepassen bij het aantreffen van een handelshoeveelheid hard- of softdrugs. Dit vindt meestal plaats in de vorm van een sluiting.
Een voordeel voor de toepassing van artikel 13b Opiumwet is dat er geen overlast of openbare-ordeverstoring hoeft te worden aangetoond. De aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs is daarvoor voldoende. Artikel 174a Gemeentewet wordt daarmee nagenoeg enkel nog ingezet als bevoegdheidsgrondslag bij niet-drugsgerelateerde ordeverstoringen.
2. Sluiting voor publiek openstaande gebouwen (artikel 174 Gemeentewet in combinatie met APV)
Veel Algemeen Plaatselijke Verordeningen van gemeenten bevatten een sluitingsbevoegdheid voor publiek toegankelijke gebouwen en lokalen. Deze bevoegdheid kan worden herleid naar artikel 174 van de Gemeentewet, dat bepaalt dat de burgemeester belast is met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Hij kan bij de uitoefening daarvan de bevelen geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn. Zo geven bepaalde APV-bepalingen invulling aan wanneer er tot sluiting kan worden overgegaan (bijvoorbeeld bij het aantreffen van wapens of bij misdrijven).
Soms komen er ook sluitingsbevoegdheden voorbij die gebaseerd worden op enkel artikel 174 van de Gemeentewet als grondslag. Van die bevoegdheid lijkt enkel voor korte tijd gebruik te kunnen worden gemaakt, omdat er dan sprake moet zijn van een ‘onmiddellijkheidssituatie’. Nadat die situatie ophoudt te bestaan, dient de grondslag te worden aangepast.
Het verschil tussen de sluitingsbevoegdheid uit 174a Gemeentewet en de op artikel 174 van de Gemeentewet gebaseerde bevoegdheid zit hem onder andere in de kwalificatie van het gebouw: artikel 174a ziet op woningen en niet-voor publiek toegankelijke gebouwen, artikel 174 op voor publiek toegankelijke. Om het onderscheid te maken tussen beiden kan worden aangesloten bij de criteria uit de Wet openbare manifestaties. In ieder geval geldt dat bij voor publiek toegankelijke plaatsen waar artikel 174 Gemeentewet op ziet, dat het verblijf aan een bepaald doel is gekoppeld (denk aan een café of restaurant). Bij niet voor publiek toegankelijke gebouwen (ook wel besloten plaatsen genoemd) geldt dat slechts enkele specifieke personen toegang hebben tot deze plaats (denk aan een besloten bedrijfspand). Het een en ander is afhankelijk van de bestemming en het gebruik.
3. Noodbevel (artikel 175 Gemeentewet)
Artikel 175 Gemeentewet geeft de burgemeester de bevoegdheid om in (lokale) noodsituaties, of bij vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die hij noodzakelijk acht om de openbare orde te handhaven. Het noodbevel strekt ertoe de burgemeester in (dreigende) noodsituaties, die kunnen leiden tot een zeer ernstige inbreuk op de openbare orde en veiligheid in de gemeente, een bevoegdheid te geven waarmee hij snel en adequaat kan ingrijpen. Het is in beginsel aan de burgemeester om te bepalen wanneer van een ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden sprake is.
Vanwege de verstrekkendheid van een noodbevel (daarmee kunnen ook enkele grondrechten worden beperkt), worden daaraan door de bestuursrechter hoge motiveringseisen gesteld. Uit de door de burgemeester verkregen informatie moet blijken dat op het moment dat het noodbevel wordt opgelegd sprake is van een lokale noodsituatie. Verder geldt het noodbevel als laatste redmiddel: pas indien er geen plaats is voor andere, minder vergaande, maatregelen, mag er naar het noodbevel worden gegrepen.
Drietrapsraket: geschikt, noodzakelijk en evenredig
Net als bij sluitingen op grond van de Opiumwet, dient ongeacht de grondslag van de sluiting de drietrapsraket uit de Harderwijkzaak te worden toegepast bij de beoordeling van de evenwichtigheid van een sluiting. Dit betekent dat de sluiting geschikt, noodzakelijk en evenredig moet zijn. Daarbij is van belang wat er in een toepasselijke beleidsregel staat, maar de concrete omstandigheden van het geval zijn uiteindelijk doorslaggevend. De burgemeester moet kunnen onderbouwen waarom de duur van de sluiting evenwichtig is.
Stappenplan
Voorgaande brengt ons tot het volgende stappenplan om te beoordelen welke grondslag het meest geschikt is voor een sluiting van een woning of een (niet) voor publiek toegankelijk gebouw:
In het eerste deel van deze blogreeks hebben wij een stappenplan voor woningsluitingen op grond van de Opiumwet op een rijtje gezet. In het tweede deel brachten wij de nuances voor het sluiten van een lokaal op grond van de Opiumwet in beeld. In dit deel van de blogreeks gaan wij in op de sluiting van panden op een andere grondslag dan artikel 13b Opiumwet. Wij bespreken in dit kader drie veelgebruikte grondslagen die uit de Gemeentewet volgen:
- Wet Victoria - artikel 174a Gemeentewet
- Sluiting publiek toegankelijke gebouwen - artikel 174 Gemeentewet in combinatie met APV
- Noodbevel - artikel 175 Gemeentewet
Wij lichten de grondslagen hierna toe.
1. Wet Victoria (artikel 174a Gemeentewet)
Op grond van artikel 174a Gemeentewet kan de burgemeester besluiten een woning, een niet voor publiek toegankelijk lokaal of een daarbij behorend erf te sluiten. Van oudsher kan de burgemeester daartoe overgaan indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde daaromheen wordt verstoord. Per 1 januari 2024 is artikel 174a Gemeentewet uitgebreid tot de situatie van ernstig geweld en de vondst van wapens in de woning. Daarmee kan de burgemeester sluitingsbevoegdheid uit artikel 174a Gemeentewet nu in drie situaties toepassen:
- indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf ernstig wordt verstoord;
- indien door ernstig geweld, of bedreiging daarmee, in of in de onmiddellijke nabijheid van de woning of het lokaal of op het erf of in de onmiddellijke nabijheid van het erf, de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf ernstig wordt verstoord of ernstige vrees bestaat voor het ontstaan van een zodanige verstoring;
- indien door het aantreffen in de woning of het lokaal of op het erf van een wapen als bedoeld in artikel 2 van de Wet wapens en munitie de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf ernstig wordt verstoord of ernstige vrees bestaat voor het ontstaan van een zodanige verstoring.
Ernstige ordeverstoringen
Voor de inzet van artikel 174a geldt als drempel dat de oorzaak voor de (vrees voor de) openbare ordeverstoring gelegen moet zijn in overlast die maatschappelijk onaanvaardbare vormen aanneemt. Hiermee moet de veiligheid en gezondheid van mensen in de omgeving in ernstige mate worden bedreigd. Ook moet vaststaan dat de overlast niet met andere, minder ingrijpende maatregelen kan worden bestreden. De overlast moet met concrete, objectieve en verifieerbare middelen worden aangetoond. Verder vereist artikel 174a Gemeentewet sinds 1 januari 2024 dat sprake is van een ‘ernstige’ verstoring van de openbare orde, dan wel het bestaan van vrees voor het ontstaan van zo’n verstoring.
Verhouding 13b Opiumwet
In het oorspronkelijke voorstel voor artikel 174a in de Gemeentewet was de sluitingsbevoegdheid bedoeld om te kunnen optreden tegen een ernstige verstoring van de openbare orde als gevolg van drugshandel. De reikwijdte van het wetsvoorstel is bij nota van wijziging uitgebreid tot reguliere, tevens niet-drugsgerelateerde verstoringen van de openbare orde. Per 1998 is artikel 13b Opiumwet (Wet Damocles) aan de gereedschapskist van de burgemeester toegevoegd. Hiermee kan een burgemeester ten aanzien van een woning of lokaal bestuursdwang toepassen bij het aantreffen van een handelshoeveelheid hard- of softdrugs. Dit vindt meestal plaats in de vorm van een sluiting.
Een voordeel voor de toepassing van artikel 13b Opiumwet is dat er geen overlast of openbare-ordeverstoring hoeft te worden aangetoond. De aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs is daarvoor voldoende. Artikel 174a Gemeentewet wordt daarmee nagenoeg enkel nog ingezet als bevoegdheidsgrondslag bij niet-drugsgerelateerde ordeverstoringen.
2. Sluiting voor publiek openstaande gebouwen (artikel 174 Gemeentewet in combinatie met APV)
Veel Algemeen Plaatselijke Verordeningen van gemeenten bevatten een sluitingsbevoegdheid voor publiek toegankelijke gebouwen en lokalen. Deze bevoegdheid kan worden herleid naar artikel 174 van de Gemeentewet, dat bepaalt dat de burgemeester belast is met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Hij kan bij de uitoefening daarvan de bevelen geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn. Zo geven bepaalde APV-bepalingen invulling aan wanneer er tot sluiting kan worden overgegaan (bijvoorbeeld bij het aantreffen van wapens of bij misdrijven).
Soms komen er ook sluitingsbevoegdheden voorbij die gebaseerd worden op enkel artikel 174 van de Gemeentewet als grondslag. Van die bevoegdheid lijkt enkel voor korte tijd gebruik te kunnen worden gemaakt, omdat er dan sprake moet zijn van een ‘onmiddellijkheidssituatie’. Nadat die situatie ophoudt te bestaan, dient de grondslag te worden aangepast.
Het verschil tussen de sluitingsbevoegdheid uit 174a Gemeentewet en de op artikel 174 van de Gemeentewet gebaseerde bevoegdheid zit hem onder andere in de kwalificatie van het gebouw: artikel 174a ziet op woningen en niet-voor publiek toegankelijke gebouwen, artikel 174 op voor publiek toegankelijke. Om het onderscheid te maken tussen beiden kan worden aangesloten bij de criteria uit de Wet openbare manifestaties. In ieder geval geldt dat bij voor publiek toegankelijke plaatsen waar artikel 174 Gemeentewet op ziet, dat het verblijf aan een bepaald doel is gekoppeld (denk aan een café of restaurant). Bij niet voor publiek toegankelijke gebouwen (ook wel besloten plaatsen genoemd) geldt dat slechts enkele specifieke personen toegang hebben tot deze plaats (denk aan een besloten bedrijfspand). Het een en ander is afhankelijk van de bestemming en het gebruik.
3. Noodbevel (artikel 175 Gemeentewet)
Artikel 175 Gemeentewet geeft de burgemeester de bevoegdheid om in (lokale) noodsituaties, of bij vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die hij noodzakelijk acht om de openbare orde te handhaven. Het noodbevel strekt ertoe de burgemeester in (dreigende) noodsituaties, die kunnen leiden tot een zeer ernstige inbreuk op de openbare orde en veiligheid in de gemeente, een bevoegdheid te geven waarmee hij snel en adequaat kan ingrijpen. Het is in beginsel aan de burgemeester om te bepalen wanneer van een ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden sprake is.
Vanwege de verstrekkendheid van een noodbevel (daarmee kunnen ook enkele grondrechten worden beperkt), worden daaraan door de bestuursrechter hoge motiveringseisen gesteld. Uit de door de burgemeester verkregen informatie moet blijken dat op het moment dat het noodbevel wordt opgelegd sprake is van een lokale noodsituatie. Verder geldt het noodbevel als laatste redmiddel: pas indien er geen plaats is voor andere, minder vergaande, maatregelen, mag er naar het noodbevel worden gegrepen.
Drietrapsraket: geschikt, noodzakelijk en evenredig
Net als bij sluitingen op grond van de Opiumwet, dient ongeacht de grondslag van de sluiting de drietrapsraket uit de Harderwijkzaak te worden toegepast bij de beoordeling van de evenwichtigheid van een sluiting. Dit betekent dat de sluiting geschikt, noodzakelijk en evenredig moet zijn. Daarbij is van belang wat er in een toepasselijke beleidsregel staat, maar de concrete omstandigheden van het geval zijn uiteindelijk doorslaggevend. De burgemeester moet kunnen onderbouwen waarom de duur van de sluiting evenwichtig is.
Stappenplan
Voorgaande brengt ons tot het volgende stappenplan om te beoordelen welke grondslag het meest geschikt is voor een sluiting van een woning of een (niet) voor publiek toegankelijk gebouw: