In een blogreeks bespreken wij drie verboden uit de Algemeen Plaatselijke Verordening (APV) die in 2023 in de belangstelling hebben gestaan:
In dit deel van de blogreeks gaan wij in op de ruimte voor gemeenten om, sinds de invoering van het recreatief verbod op lachgas per 1 januari 2023, nog iets over lachgas in de APV te regelen.
Recreatief verbod op lachgas
Vanaf 1 januari 2023 is het recreatief gebruik van lachgas verboden geworden (artikel 3 Opiumwet), door het toevoegen van lachgas aan lijst II van de Opiumwet. Dat heeft consequenties voor verschillende gemeentelijke bevoegdheden. Niet alleen zijn burgemeesters bevoegd geworden tot het toepassen van bestuursdwang bij het aantreffen van lachgas (artikel 13b Opiumwet), het opnemen van lachgas in lijst II van de Opiumwet heeft ook gevolgen voor wat er nog over lachgas in de APV geregeld mag worden.
Voor welke verboden is er nog wel plaats in de APV? En welke zijn van rechtswege komen te vervallen? Daarover praten we je in dit blog bij.
Lachgas in de APV
Het gebruik van lachgas leidt op verschillende gebieden tot ongewenste gevolgen waarmee gemeente geconfronteerd worden. Denk bijvoorbeeld aan openbare ordeverstoringen, gevaarlijke situaties in het verkeer en de gevolgen voor het milieu (door de troep die na het gebruik achterblijft). Gemeenten hebben om die reden in het verleden, toen het recreatief verbod op lachgas nog niet gold, verschillende handelingen met betrekking tot lachgas in hun APV verboden. Nu lachgas aan lijst II van de Opiumwet is toegevoegd, heeft dat consequenties voor een aantal van deze APV-verboden. De VNG is bezig om haar model APV hierop aan te passen.
Wat is niet meer mogelijk
Het verbod op het recreatief gebruik van lachgas heeft in ieder geval consequenties voor de volgende APV-verboden:
- Verbod op lachgasgebruik: de model APV bevat in artikel 2:48a een verbod op het gebruik van lachgas op openbare plaatsen. Dit artikel is in 2021 in de model APV opgenomen in verband met een op 16 juni 2021 door de Algemene ledenvergadering van de VNG aangenomen motie. Aanleiding voor de motie was het uitblijven van een landelijk lachgasverbod en de gedachte dat een specifiek artikel over lachgas in de model APV van de VNG bijdraagt aan een duurzame en effectieve aanpak van het gebruik van lachgas in de publieke ruimte. Nu lachgas per 1 januari 2023 wordt aangemerkt als een softdrug, lijkt artikel 2:48a overbodig.
- Verkoopverbod: sommige gemeenten hebben in hun APV een specifiek verkoopverbod voor lachgas geregeld. Dit verbod in de APV kan niet blijven bestaan, omdat er met de toevoeging van lachgas aan bijlage II van de Opiumwet sprake is van duplicatie van artikel 3 Opiumwet.
In feite zijn voornoemde twee verboden al van rechtswege komen te vervallen met de inwerkingtreding van het landelijke lachgasverbod: een na inwerkingtreding van het landelijk lachgasverbod ingesteld lokaal verkoopverbod komt van rechtswege te vervallen (artikel 122 Gemeentewet). Dat lijkt een beetje op wat er gebeurde met het gemeentelijk blowverbod van de gemeente Amsterdam. Hierover oordeelde de Raad van State in 2011 dat gemeenten dit niet via de APV mag regelen omdat het bezit en gebruik reeds verboden is op grond van de Opiumwet.
Verboden die in de APV kunnen blijven
Het toevoegen van lachgas aan lijst II van de Opiumwet zet de gemeenten echter niet volledig buitenspel. Sommige APV-bepalingen met betrekking tot lachgas dupliceren artikel 3 Opiumwet niet en kunnen daarom gewoon in de APV blijven staan, omdat zij bijvoorbeeld een ander motief (overlast/openbare orde/volksgezondheid) regelen dan de Opiumwet. Van de volgende APV-bepalingen is de verwachting dat het verbod op recreatief gebruik van lachgas per 1 januari 2023 daar geen invloed op heeft:
- Maatregelen met betrekking tot lachgas ter voorkoming van overlast, gevaar of schade. Het gaat dan bijvoorbeeld om de algemene voorschriften ter voorkoming van overlast, gevaar of schade: artikel 2:47 (hinderlijk gedrag op openbare plaatsen), artikel 2:49 (verboden gedrag in of bij gebouwen) en artikel 2:50 (hinderlijk gedrag in voor het publiek toegankelijke ruimten).
- Verbod drugshandel op straat. Artikel 2:74 van het model APV verbiedt het op straat treffen van voorbereidingen voor de handel in hard- en softdrugs. Die bepaling geldt ook voor lachgas. Het verbod betreft de voorbereidingen, maar niet de verkoop zelf. Hierdoor is de verwachting dat artikel 2:74 kan blijven bestaan.
- Openlijk lachgasgebruik: lokale verboden die het gebruik van (bepaalde vormen van) drugs die de Opiumwet aanvullen blijven volgens het kabinet Zo bevat artikel 2:74a van het model APV een verbod op het gebruik van softdrugs (waaronder per 1 januari 2023 lachgas) op openbare plaatsen en in voor het publiek toegankelijke gebouwen. Hieraan ligt een overlast-/openbare orde-motief ten grondslag en lijkt daarom in de APV geregeld te kunnen blijven worden.
- Ventverbod (artikel 5:15 van de model APV). Hoewel handhaving van het ventverbod met betrekking tot lachgas met het plaatsen van lachgas op lijst II bij de Opiumwet volgens de VNG waarschijnlijk overbodig wordt, komt het (algemene) ventverbod niet te vervallen. Het ventverbod ziet namelijk niet enkel op lachgas, maar op de verkoop van enig goed op een plaats waar dat niet is toegestaan. Bij een generiek ventverbod is er geen sprake van duplicatie.
Deze bevoegdheden kunnen dus overeind blijven naast het in de Opiumwet gestelde verbod.
Eerste uitspraak toepassing 13b Opiumwet bij lachgas
Zoals hiervoor vermeld zijn burgemeesters met de toevoeging van lachgas aan bijlage II van de Opiumwet bevoegd geworden tot het toepassen van bestuursdwang ten aanzien van lachgas (artikel 13b Opiumwet). Er is nog weinig jurisprudentie beschikbaar hierover. Op 19 juli 2023 is een eerste uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag verschenen over een burgemeester die bestuursdwang toepaste ten aanzien van een horeca-inrichting waarin op meerdere momenten lachgasflessen werden aangetroffen (sommige recent gebruikt, sommige met vulling). De burgemeester sloot de horeca-inrichting voor drie maanden op grond van art 13b Opiumwet (in combinatie met de intrekking van de exploitatie-, Alcoholwet- en aanwezigheidsvergunning).
In de uitspraak kwam de vraag aan de orde wanneer kan worden aangenomen dat het lachgas aanwezig is voor handel. De voorzieningenrechter overwoog daarover dat het bezit van lachgasflessen een sterke aanwijzing is dat het lachgas "niet is bestemd voor anders dan recreatief gebruik als roesmiddel". Niet gesteld is immers dat het lachgas is bestemd voor anders dan recreatief gebruik en bovendien waren de verklaringen van verzoekster wisselend. Ook was aannemelijk dat verzoekster als ondernemer zelf is betrokken bij het lachgas die is aangetroffen. Het verzoek om de voorlopige voorziening werd daarom afgewezen.
Handelshoeveelheid lachgas
Een vraag die helaas onbeantwoord blijft is wanneer er gesproken kan worden van een "handelshoeveelheid" lachgas. Lachgas staat op lijst II van de Opiumwet, waarbij volgens de richtlijn van het OM uit wordt gegaan van 5 gram softdrugs. Die hoeveelheid laat zich bij lachgas moeilijk toepassen en in het Lachgasbesluit – waarmee lachgas per 1 januari aan lijst II is toegevoegd – is hier ook niet op ingegaan. In de uitspraak spreekt de voorzieningenrechter over een "handelshoeveelheid lachgas", zonder dit verder te kwantificeren. Daarover zou meer duidelijkheid gewenst zijn. Wij deden in een eerder blog de suggestie aan gemeenten om hun Damocles-beleidsregels op dit punt te wijzigen en daarmee duidelijkheid te scheppen over wanneer en hoe er handhavend wordt opgetreden bij het aantreffen van lachgas. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door in de beleidsregel op te nemen dat bij het aantreffen van een bepaalde hoeveelheid ampullen wordt aangenomen dat deze aanwezig zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking.
In een blogreeks bespreken wij drie verboden uit de Algemeen Plaatselijke Verordening (APV) die in 2023 in de belangstelling hebben gestaan:
In dit deel van de blogreeks gaan wij in op de ruimte voor gemeenten om, sinds de invoering van het recreatief verbod op lachgas per 1 januari 2023, nog iets over lachgas in de APV te regelen.
Recreatief verbod op lachgas
Vanaf 1 januari 2023 is het recreatief gebruik van lachgas verboden geworden (artikel 3 Opiumwet), door het toevoegen van lachgas aan lijst II van de Opiumwet. Dat heeft consequenties voor verschillende gemeentelijke bevoegdheden. Niet alleen zijn burgemeesters bevoegd geworden tot het toepassen van bestuursdwang bij het aantreffen van lachgas (artikel 13b Opiumwet), het opnemen van lachgas in lijst II van de Opiumwet heeft ook gevolgen voor wat er nog over lachgas in de APV geregeld mag worden.
Voor welke verboden is er nog wel plaats in de APV? En welke zijn van rechtswege komen te vervallen? Daarover praten we je in dit blog bij.
Lachgas in de APV
Het gebruik van lachgas leidt op verschillende gebieden tot ongewenste gevolgen waarmee gemeente geconfronteerd worden. Denk bijvoorbeeld aan openbare ordeverstoringen, gevaarlijke situaties in het verkeer en de gevolgen voor het milieu (door de troep die na het gebruik achterblijft). Gemeenten hebben om die reden in het verleden, toen het recreatief verbod op lachgas nog niet gold, verschillende handelingen met betrekking tot lachgas in hun APV verboden. Nu lachgas aan lijst II van de Opiumwet is toegevoegd, heeft dat consequenties voor een aantal van deze APV-verboden. De VNG is bezig om haar model APV hierop aan te passen.
Wat is niet meer mogelijk
Het verbod op het recreatief gebruik van lachgas heeft in ieder geval consequenties voor de volgende APV-verboden:
- Verbod op lachgasgebruik: de model APV bevat in artikel 2:48a een verbod op het gebruik van lachgas op openbare plaatsen. Dit artikel is in 2021 in de model APV opgenomen in verband met een op 16 juni 2021 door de Algemene ledenvergadering van de VNG aangenomen motie. Aanleiding voor de motie was het uitblijven van een landelijk lachgasverbod en de gedachte dat een specifiek artikel over lachgas in de model APV van de VNG bijdraagt aan een duurzame en effectieve aanpak van het gebruik van lachgas in de publieke ruimte. Nu lachgas per 1 januari 2023 wordt aangemerkt als een softdrug, lijkt artikel 2:48a overbodig.
- Verkoopverbod: sommige gemeenten hebben in hun APV een specifiek verkoopverbod voor lachgas geregeld. Dit verbod in de APV kan niet blijven bestaan, omdat er met de toevoeging van lachgas aan bijlage II van de Opiumwet sprake is van duplicatie van artikel 3 Opiumwet.
In feite zijn voornoemde twee verboden al van rechtswege komen te vervallen met de inwerkingtreding van het landelijke lachgasverbod: een na inwerkingtreding van het landelijk lachgasverbod ingesteld lokaal verkoopverbod komt van rechtswege te vervallen (artikel 122 Gemeentewet). Dat lijkt een beetje op wat er gebeurde met het gemeentelijk blowverbod van de gemeente Amsterdam. Hierover oordeelde de Raad van State in 2011 dat gemeenten dit niet via de APV mag regelen omdat het bezit en gebruik reeds verboden is op grond van de Opiumwet.
Verboden die in de APV kunnen blijven
Het toevoegen van lachgas aan lijst II van de Opiumwet zet de gemeenten echter niet volledig buitenspel. Sommige APV-bepalingen met betrekking tot lachgas dupliceren artikel 3 Opiumwet niet en kunnen daarom gewoon in de APV blijven staan, omdat zij bijvoorbeeld een ander motief (overlast/openbare orde/volksgezondheid) regelen dan de Opiumwet. Van de volgende APV-bepalingen is de verwachting dat het verbod op recreatief gebruik van lachgas per 1 januari 2023 daar geen invloed op heeft:
- Maatregelen met betrekking tot lachgas ter voorkoming van overlast, gevaar of schade. Het gaat dan bijvoorbeeld om de algemene voorschriften ter voorkoming van overlast, gevaar of schade: artikel 2:47 (hinderlijk gedrag op openbare plaatsen), artikel 2:49 (verboden gedrag in of bij gebouwen) en artikel 2:50 (hinderlijk gedrag in voor het publiek toegankelijke ruimten).
- Verbod drugshandel op straat. Artikel 2:74 van het model APV verbiedt het op straat treffen van voorbereidingen voor de handel in hard- en softdrugs. Die bepaling geldt ook voor lachgas. Het verbod betreft de voorbereidingen, maar niet de verkoop zelf. Hierdoor is de verwachting dat artikel 2:74 kan blijven bestaan.
- Openlijk lachgasgebruik: lokale verboden die het gebruik van (bepaalde vormen van) drugs die de Opiumwet aanvullen blijven volgens het kabinet Zo bevat artikel 2:74a van het model APV een verbod op het gebruik van softdrugs (waaronder per 1 januari 2023 lachgas) op openbare plaatsen en in voor het publiek toegankelijke gebouwen. Hieraan ligt een overlast-/openbare orde-motief ten grondslag en lijkt daarom in de APV geregeld te kunnen blijven worden.
- Ventverbod (artikel 5:15 van de model APV). Hoewel handhaving van het ventverbod met betrekking tot lachgas met het plaatsen van lachgas op lijst II bij de Opiumwet volgens de VNG waarschijnlijk overbodig wordt, komt het (algemene) ventverbod niet te vervallen. Het ventverbod ziet namelijk niet enkel op lachgas, maar op de verkoop van enig goed op een plaats waar dat niet is toegestaan. Bij een generiek ventverbod is er geen sprake van duplicatie.
Deze bevoegdheden kunnen dus overeind blijven naast het in de Opiumwet gestelde verbod.
Eerste uitspraak toepassing 13b Opiumwet bij lachgas
Zoals hiervoor vermeld zijn burgemeesters met de toevoeging van lachgas aan bijlage II van de Opiumwet bevoegd geworden tot het toepassen van bestuursdwang ten aanzien van lachgas (artikel 13b Opiumwet). Er is nog weinig jurisprudentie beschikbaar hierover. Op 19 juli 2023 is een eerste uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag verschenen over een burgemeester die bestuursdwang toepaste ten aanzien van een horeca-inrichting waarin op meerdere momenten lachgasflessen werden aangetroffen (sommige recent gebruikt, sommige met vulling). De burgemeester sloot de horeca-inrichting voor drie maanden op grond van art 13b Opiumwet (in combinatie met de intrekking van de exploitatie-, Alcoholwet- en aanwezigheidsvergunning).
In de uitspraak kwam de vraag aan de orde wanneer kan worden aangenomen dat het lachgas aanwezig is voor handel. De voorzieningenrechter overwoog daarover dat het bezit van lachgasflessen een sterke aanwijzing is dat het lachgas "niet is bestemd voor anders dan recreatief gebruik als roesmiddel". Niet gesteld is immers dat het lachgas is bestemd voor anders dan recreatief gebruik en bovendien waren de verklaringen van verzoekster wisselend. Ook was aannemelijk dat verzoekster als ondernemer zelf is betrokken bij het lachgas die is aangetroffen. Het verzoek om de voorlopige voorziening werd daarom afgewezen.
Handelshoeveelheid lachgas
Een vraag die helaas onbeantwoord blijft is wanneer er gesproken kan worden van een "handelshoeveelheid" lachgas. Lachgas staat op lijst II van de Opiumwet, waarbij volgens de richtlijn van het OM uit wordt gegaan van 5 gram softdrugs. Die hoeveelheid laat zich bij lachgas moeilijk toepassen en in het Lachgasbesluit – waarmee lachgas per 1 januari aan lijst II is toegevoegd – is hier ook niet op ingegaan. In de uitspraak spreekt de voorzieningenrechter over een "handelshoeveelheid lachgas", zonder dit verder te kwantificeren. Daarover zou meer duidelijkheid gewenst zijn. Wij deden in een eerder blog de suggestie aan gemeenten om hun Damocles-beleidsregels op dit punt te wijzigen en daarmee duidelijkheid te scheppen over wanneer en hoe er handhavend wordt opgetreden bij het aantreffen van lachgas. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door in de beleidsregel op te nemen dat bij het aantreffen van een bepaalde hoeveelheid ampullen wordt aangenomen dat deze aanwezig zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking.