Zoals in ons ‘paraplublog’ al opgemerkt, gaat er met de Warmtewet 2 voor gemeenten veel veranderen. Dat is vooral zichtbaar op het punt van de marktordening. Op dat punt wordt van gemeenten straks aanzienlijk meer verwacht wordt dan enkel de selectie van een warmtebedrijf: deze selectie is slechts een schakel in de keten van het (langdurige) besluitvormingsproces dat het wetsvoorstel voorschrijft.
In dit blog wordt aan de hand van het in de MvT (en hieronder) opgenomen stappenplan ingegaan op dit besluitvormingsproces. Welke stappen dienen wanneer, en door wie te worden ondernomen, en welke rol is er weggelegd voor participatie?
Transitievisie warmte & start participatie (stap 1 & 2)
Uit het Klimaatakkoord volgt dat gemeenten uiterlijk in 2021 een transitievisie warmte vastgesteld moeten hebben (stap 1). Dit is een beleidsdocument waarin de gemeente bepaalt met welke wijken zij tot en met 2030 aan de slag gaat in het kader van de warmtetransitie. Voor deze wijken moet de gemeente bepalen hoeveel woningen tot 2030 worden geïsoleerd en/of aardgasvrij worden gemaakt, welke alternatieve warmtevoorzieningen kansrijk zijn en welk warmtealternatief de laagste nationale kosten heeft.
De door de gemeente opgestelde transitievisie vormt de basis en wordt in een participatieproces (stap 2) verder uitgewerkt tot specifieke keuzes voor de uitvoering en een planning daarbij. Dit participatieproces vormt een rode (in bovenstaand plaatsje: groene) draad in het besluitvormingstraject, zoals uit bovenstaand stappenplan volgt.
Vaststellen warmtekavel (stap 3)
Een gemeente moet stappen 1 en 2 gezet hebben, voordat zij kan overgaan tot vaststellen van een ‘warmtekavel’ (stap 3). Dit is volgens de definitie uit art. 1 ‘een aaneengesloten gebied binnen een of meerdere gemeenten waarvoor […] een warmtebedrijf is of kan worden aangewezen’. Gemeenten worden bij de vaststelling van de (omvang) van de kavels allesbehalve vrijgelaten: deze moet zodanig zijn dat het warmtebedrijven mogelijk wordt gemaakt om op doelmatige wijze een warmtesysteem te exploiteren, alsmede de leveringszekerheid te borgen (art. 2.1). Dit betekent kort gezegd dat gemeenten rekening moeten houden met de beschikbaarheid van warmtebronnen, maar ook dat het kavel voldoende volume (afzetmogelijkheden) moet hebben voor het warmtebedrijf om zijn investering terug te kunnen verdienen.
Van gemeenten wordt verder gevraagd bij de kavelvaststelling afstemming te zoeken met omliggende gemeenten: zij dienen ‘de voornemens van omliggende gemeenten ten aanzien van collectieve warmtesystemen te betrekken’. Hoe aan deze voorwaarde invulling moet worden gegeven maakt het wetsvoorstel niet duidelijk. Mogelijk wordt deze afstemming gebaseerd op de algemene afstemmingsverplichting uit artikel 2.2 Omgevingswet (“Ow”). Voor de hand ligt dat wordt gedoeld op het behalen van schaalvoordelen: doordat naburige gemeenten elkaars voornemens te coördineren, kunnen warmtebron en -kavel mogelijk op efficiëntere (en mogelijk grootschaligere) wijze worden afgestemd.
Hier ligt – tot slot – nog een aanzienlijke rol weggelegd voor de provincie: om zeker te zijn dat een gemeente bij haar kavelvaststelling ook in voldoende mate buiten haar gemeentegrenzen kijkt, voorziet het wetsvoorstel in de verplichting om het kavelvaststellingsbesluit aan Gedeputeerde Staten voor te leggen. Deze kan de gemeenten opdracht geven de omvang van de kavel te wijzigen, welke door de gemeente verplicht dient te worden opgevolgd.
Aanwijzing warmtebedrijf en uitwerking kavelplan (stap 4 & 5)
Na vaststelling van de kavel zal het College een warmtebedrijf moeten ‘aanwijzen’ (stap 4, zie daarover uitgebreid dit blog).
Het aangewezen warmtebedrijf dient vervolgens een uitgewerkt kavelplan op te stellen (stap 5). In dit kavelplan moet het warmtebedrijf inzicht geven in (a) het netontwerp, (b) de planning, (c) bewonersparticipatie, (d) raming van de totale kosten, (e) duurzaamheid en leveringszekerheid, en (f) isolatiewaarden en overige voorschriften waaraan de gebouwen van afnemers moeten voldoen.
Uitvoeringsplan & Omgevingsplan (stap 6 & 7)
Na het kavelplan gaan we weer terug naar de gemeente; het kavelplan dient namelijk als opmaat naar het vaststellen van het uitvoeringsplan door de gemeente (stap 6). Hierin is beschreven hoe het kavelplan van het warmtebedrijf zal worden gerealiseerd. Dus welke stappen door welke partijen wanneer gezet moeten worden. Het uitvoeringsplan wordt daarom opgesteld in samenwerking met partijen die zijn betrokken bij de uitvoering, zoals de (huidige) netbeheerder, het warmtebedrijf, bewoners, verhuurders, de bouwsector en vertegenwoordigers van de utiliteitsbouw.
Deze stap in de wijkgerichte aanpak kan bijvoorbeeld de vorm hebben van een programma, als bedoeld in art. 3.4 Ow. In een programma kan een uitwerking van het te voeren beleid bevatten, maar ook maatregelen om aan bepaalde omgevingswaarden – die dan ook vastgesteld moeten worden – te voldoen of om andere doelstellingen te bereiken. Een programma wordt vastgesteld door het College en is ook alleen bindend voor het College (intern dus). Op grond van art. 10.8 Omgevingsbesluit (“Ob”) moet het college motiveren in hoeverre burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van het programma zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Er staat echter geen rechtsbescherming open tegen een programma.
Het realiseren van een collectief warmtesysteem zal vervolgens worden opgenomen in het gemeentelijke omgevingsplan (stap 7). Dit betreft in feite de uitwerking van het uitvoeringsplan in juridisch afdwingbare regels die gelden voor eenieder. Deze stap heeft (voor bewoners en bedrijven) voor het eerst pas formele rechtsgevolgen, waardoor de inspraak-, zienswijze- en beroepsmogelijkheden op grond van de Omgevingswet en Algemene wet bestuursrecht zullen gelden.
Inventarisatie opt-out & investeringsplan (stap 8 & 9)
Na het omgevingsplan zullen warmtebedrijf en gemeente tezamen (definitief) inventariseren welke woningen en gebouwen wel/niet op het collectief warmtesysteem willen worden aangesloten (stap 8). Het wetsvoorstel voorziet in een ‘opt-out’ mogelijkheid voor klein- en grootverbruikers. Zij krijgen een termijn gesteld waarbinnen zij kosteloos kunnen afzien van aansluiting op het collectief warmtesysteem (opt-out). Indien van de opt-out mogelijkheid géén gebruik wordt gemaakt, zal gedurende vijf jaren lang verplicht gebruik moeten worden gemaakt van het collectief warmtesysteem. Pas daarna kan verzocht worden om te worden afgesloten. Met deze bepaling beoogt de wetgever tegemoet te komen aan de behoefte van (investerings)zekerheid van het warmtebedrijf. Let wel: de opt-out termijn voor grootverbruikers ligt eerder in het proces dan voor kleinverbruikers: grootverbruikers dienen reeds vóór vaststelling van het omgevingsplan aan te geven of zij wel of niet willen worden aangesloten, kleinverbruikers (pas) daarna. De reden hiervoor is dat de aansluiting van grootverbruikers een grotere impact heeft op de businesscase van het collectief warmtesysteem en dus eerder zekerheid gewenst is.
Tot slot zal het aangewezen warmtebedrijf vóórdat met de aanleg van het collectief warmtesysteem wordt gestart, een investeringsplan moeten opstellen (stap 9). Daarin geeft het warmtebedrijf inzicht in de initiële investeringen voor de aanleg, uitbreiding of vervanging van het collectief warmtesysteem, en wordt een doorkijk gegeven over hoe zij de komende 10-15 jaar de leveringszekerheid kan borgen en kan voldoen aan de opgelegde duurzaamheidsnormen.
Afsluiting
Na afronding van alle voornoemde stappen, staan de seinen voor gemeente, bewoners en warmtebedrijf op groen, en kan worden gestart met de aanleg en exploitatie van het collectief warmtesysteem. Duidelijk is dat sprake is van een omvangrijk besluitvormingstraject, waarin het omgevingsrechtelijke traject (transitievisie, uitvoeringsplan, en omgevingsplan) nauw samenvalt met het selectieproces van het warmtebedrijf (vaststelling kavel, selectie warmtebedrijf en opstellen kavelplan en inventarisatie opt-out).
Goed om te zien is in ieder geval dat van begin tot einde aandacht moet worden besteed aan participatie, participatie onderdeel is van de aanwijzingsprocedure (zie dit blog) en bij de vaststelling van het omgevingsplan (ook op dit punt) sprake is van inspraak- zienswijze- en beroepsmogelijkheden van burgers.
Wilt u meer weten over warmte of de Warmtewet (2)? Neem dan contact op met Keesjan Meijering.
Op dinsdag 7 juli bespraken Marjolein Dieperink, Keesjan Meijering en Maarten de Wit dit wetsvoorstel en hun visie daarop tijdens een interactief webinar. Kijk het webinar hier terug.
Zoals in ons ‘paraplublog’ al opgemerkt, gaat er met de Warmtewet 2 voor gemeenten veel veranderen. Dat is vooral zichtbaar op het punt van de marktordening. Op dat punt wordt van gemeenten straks aanzienlijk meer verwacht wordt dan enkel de selectie van een warmtebedrijf: deze selectie is slechts een schakel in de keten van het (langdurige) besluitvormingsproces dat het wetsvoorstel voorschrijft.
In dit blog wordt aan de hand van het in de MvT (en hieronder) opgenomen stappenplan ingegaan op dit besluitvormingsproces. Welke stappen dienen wanneer, en door wie te worden ondernomen, en welke rol is er weggelegd voor participatie?
Transitievisie warmte & start participatie (stap 1 & 2)
Uit het Klimaatakkoord volgt dat gemeenten uiterlijk in 2021 een transitievisie warmte vastgesteld moeten hebben (stap 1). Dit is een beleidsdocument waarin de gemeente bepaalt met welke wijken zij tot en met 2030 aan de slag gaat in het kader van de warmtetransitie. Voor deze wijken moet de gemeente bepalen hoeveel woningen tot 2030 worden geïsoleerd en/of aardgasvrij worden gemaakt, welke alternatieve warmtevoorzieningen kansrijk zijn en welk warmtealternatief de laagste nationale kosten heeft.
De door de gemeente opgestelde transitievisie vormt de basis en wordt in een participatieproces (stap 2) verder uitgewerkt tot specifieke keuzes voor de uitvoering en een planning daarbij. Dit participatieproces vormt een rode (in bovenstaand plaatsje: groene) draad in het besluitvormingstraject, zoals uit bovenstaand stappenplan volgt.
Vaststellen warmtekavel (stap 3)
Een gemeente moet stappen 1 en 2 gezet hebben, voordat zij kan overgaan tot vaststellen van een ‘warmtekavel’ (stap 3). Dit is volgens de definitie uit art. 1 ‘een aaneengesloten gebied binnen een of meerdere gemeenten waarvoor […] een warmtebedrijf is of kan worden aangewezen’. Gemeenten worden bij de vaststelling van de (omvang) van de kavels allesbehalve vrijgelaten: deze moet zodanig zijn dat het warmtebedrijven mogelijk wordt gemaakt om op doelmatige wijze een warmtesysteem te exploiteren, alsmede de leveringszekerheid te borgen (art. 2.1). Dit betekent kort gezegd dat gemeenten rekening moeten houden met de beschikbaarheid van warmtebronnen, maar ook dat het kavel voldoende volume (afzetmogelijkheden) moet hebben voor het warmtebedrijf om zijn investering terug te kunnen verdienen.
Van gemeenten wordt verder gevraagd bij de kavelvaststelling afstemming te zoeken met omliggende gemeenten: zij dienen ‘de voornemens van omliggende gemeenten ten aanzien van collectieve warmtesystemen te betrekken’. Hoe aan deze voorwaarde invulling moet worden gegeven maakt het wetsvoorstel niet duidelijk. Mogelijk wordt deze afstemming gebaseerd op de algemene afstemmingsverplichting uit artikel 2.2 Omgevingswet (“Ow”). Voor de hand ligt dat wordt gedoeld op het behalen van schaalvoordelen: doordat naburige gemeenten elkaars voornemens te coördineren, kunnen warmtebron en -kavel mogelijk op efficiëntere (en mogelijk grootschaligere) wijze worden afgestemd.
Hier ligt – tot slot – nog een aanzienlijke rol weggelegd voor de provincie: om zeker te zijn dat een gemeente bij haar kavelvaststelling ook in voldoende mate buiten haar gemeentegrenzen kijkt, voorziet het wetsvoorstel in de verplichting om het kavelvaststellingsbesluit aan Gedeputeerde Staten voor te leggen. Deze kan de gemeenten opdracht geven de omvang van de kavel te wijzigen, welke door de gemeente verplicht dient te worden opgevolgd.
Aanwijzing warmtebedrijf en uitwerking kavelplan (stap 4 & 5)
Na vaststelling van de kavel zal het College een warmtebedrijf moeten ‘aanwijzen’ (stap 4, zie daarover uitgebreid dit blog).
Het aangewezen warmtebedrijf dient vervolgens een uitgewerkt kavelplan op te stellen (stap 5). In dit kavelplan moet het warmtebedrijf inzicht geven in (a) het netontwerp, (b) de planning, (c) bewonersparticipatie, (d) raming van de totale kosten, (e) duurzaamheid en leveringszekerheid, en (f) isolatiewaarden en overige voorschriften waaraan de gebouwen van afnemers moeten voldoen.
Uitvoeringsplan & Omgevingsplan (stap 6 & 7)
Na het kavelplan gaan we weer terug naar de gemeente; het kavelplan dient namelijk als opmaat naar het vaststellen van het uitvoeringsplan door de gemeente (stap 6). Hierin is beschreven hoe het kavelplan van het warmtebedrijf zal worden gerealiseerd. Dus welke stappen door welke partijen wanneer gezet moeten worden. Het uitvoeringsplan wordt daarom opgesteld in samenwerking met partijen die zijn betrokken bij de uitvoering, zoals de (huidige) netbeheerder, het warmtebedrijf, bewoners, verhuurders, de bouwsector en vertegenwoordigers van de utiliteitsbouw.
Deze stap in de wijkgerichte aanpak kan bijvoorbeeld de vorm hebben van een programma, als bedoeld in art. 3.4 Ow. In een programma kan een uitwerking van het te voeren beleid bevatten, maar ook maatregelen om aan bepaalde omgevingswaarden – die dan ook vastgesteld moeten worden – te voldoen of om andere doelstellingen te bereiken. Een programma wordt vastgesteld door het College en is ook alleen bindend voor het College (intern dus). Op grond van art. 10.8 Omgevingsbesluit (“Ob”) moet het college motiveren in hoeverre burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van het programma zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Er staat echter geen rechtsbescherming open tegen een programma.
Het realiseren van een collectief warmtesysteem zal vervolgens worden opgenomen in het gemeentelijke omgevingsplan (stap 7). Dit betreft in feite de uitwerking van het uitvoeringsplan in juridisch afdwingbare regels die gelden voor eenieder. Deze stap heeft (voor bewoners en bedrijven) voor het eerst pas formele rechtsgevolgen, waardoor de inspraak-, zienswijze- en beroepsmogelijkheden op grond van de Omgevingswet en Algemene wet bestuursrecht zullen gelden.
Inventarisatie opt-out & investeringsplan (stap 8 & 9)
Na het omgevingsplan zullen warmtebedrijf en gemeente tezamen (definitief) inventariseren welke woningen en gebouwen wel/niet op het collectief warmtesysteem willen worden aangesloten (stap 8). Het wetsvoorstel voorziet in een ‘opt-out’ mogelijkheid voor klein- en grootverbruikers. Zij krijgen een termijn gesteld waarbinnen zij kosteloos kunnen afzien van aansluiting op het collectief warmtesysteem (opt-out). Indien van de opt-out mogelijkheid géén gebruik wordt gemaakt, zal gedurende vijf jaren lang verplicht gebruik moeten worden gemaakt van het collectief warmtesysteem. Pas daarna kan verzocht worden om te worden afgesloten. Met deze bepaling beoogt de wetgever tegemoet te komen aan de behoefte van (investerings)zekerheid van het warmtebedrijf. Let wel: de opt-out termijn voor grootverbruikers ligt eerder in het proces dan voor kleinverbruikers: grootverbruikers dienen reeds vóór vaststelling van het omgevingsplan aan te geven of zij wel of niet willen worden aangesloten, kleinverbruikers (pas) daarna. De reden hiervoor is dat de aansluiting van grootverbruikers een grotere impact heeft op de businesscase van het collectief warmtesysteem en dus eerder zekerheid gewenst is.
Tot slot zal het aangewezen warmtebedrijf vóórdat met de aanleg van het collectief warmtesysteem wordt gestart, een investeringsplan moeten opstellen (stap 9). Daarin geeft het warmtebedrijf inzicht in de initiële investeringen voor de aanleg, uitbreiding of vervanging van het collectief warmtesysteem, en wordt een doorkijk gegeven over hoe zij de komende 10-15 jaar de leveringszekerheid kan borgen en kan voldoen aan de opgelegde duurzaamheidsnormen.
Afsluiting
Na afronding van alle voornoemde stappen, staan de seinen voor gemeente, bewoners en warmtebedrijf op groen, en kan worden gestart met de aanleg en exploitatie van het collectief warmtesysteem. Duidelijk is dat sprake is van een omvangrijk besluitvormingstraject, waarin het omgevingsrechtelijke traject (transitievisie, uitvoeringsplan, en omgevingsplan) nauw samenvalt met het selectieproces van het warmtebedrijf (vaststelling kavel, selectie warmtebedrijf en opstellen kavelplan en inventarisatie opt-out).
Goed om te zien is in ieder geval dat van begin tot einde aandacht moet worden besteed aan participatie, participatie onderdeel is van de aanwijzingsprocedure (zie dit blog) en bij de vaststelling van het omgevingsplan (ook op dit punt) sprake is van inspraak- zienswijze- en beroepsmogelijkheden van burgers.
Wilt u meer weten over warmte of de Warmtewet (2)? Neem dan contact op met Keesjan Meijering.
Op dinsdag 7 juli bespraken Marjolein Dieperink, Keesjan Meijering en Maarten de Wit dit wetsvoorstel en hun visie daarop tijdens een interactief webinar. Kijk het webinar hier terug.