Onder het oude recht was het niet altijd eenvoudig vast te stellen of instemming van de gemeenteraad een vereiste was voor de verlening van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. In de Omgevingswet is de systematiek om deze vraag te beantwoorden gestroomlijnd in de artikelen 16.15, 16.15a en 16.15b Ow. Wat betekent dit? De raad behoudt in beginsel zijn bepalende stem bij zulke toestemmingen, maar toch zijn er enkele belangrijke verschillen. In deze bijdrage licht ik dat toe.
Het oude recht: de vvgb-eis voor een afwijking van het bestemmingsplan
In het huidige stelsel klinkt de stem van de raad bij een afwijking van het bestemmingsplan door via het instrument van de verklaring van geen bedenkingen (vvgb). Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is het college formeel gesproken het bevoegd gezag: het bestuursorgaan dat een besluit neemt over het wel of niet verlenen van de omgevingsvergunning. In de regel kan het college pas tot dat besluit komen, nadat de raad een separaat besluit heeft genomen over het wel of niet geven van een vvgb. Het besluit van het college is daarmee afhankelijk gesteld van de vraag of de raad tegen het aangevraagde bedenkingen heeft.
De vvgb dient ertoe om de raad in staat te stellen om te beoordelen of het aangevraagde project ruimtelijk aanvaardbaar is. Daarom kan de raad de vvgb slechts weigeren in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Het oordeel van de raad is beslissend: als de raad besluit een vvgb te verlenen, dan kan het college de aanvraag niet meer vanwege ruimtelijke redenen weigeren. Andersom geldt hetzelfde: indien de raad géén vvgb afgeeft, kan het college van die beslissing niet afwijken. Een college dat wenst dat het project toch wordt gerealiseerd, rest de – in de praktijk weinig benutte – route van beroep tegen het besluit van de eigen gemeenteraad. Kiest het daar niet voor, dan moet de omgevingsvergunning worden geweigerd.
Op de regel dat een vvgb noodzakelijk is voor de omgevingsvergunning bestaan drie belangrijke uitzonderingen. Allereerst is het instrument niet aan de orde als de vergunningverlening kan worden gebaseerd op een afwijkingsmogelijkheid die in het bestemmingsplan is opgenomen: de binnenplanse afwijking. Dat is ook zo bij een afwijking van het bestemmingsplan die kan worden geschaard onder de zogenaamde ‘kruimellijst’ van artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Ten derde kan de raad een lijst vaststellen met categorieën van projecten waarvoor een vvgb niet vereist is. Ook dan is een vvgb-besluit dus niet aan de orde. In deze drie gevallen is het college dus zelfstandig bevoegd om over de afwijking van het bestemmingsplan te besluiten.
De raad als bindend adviseur
Het instrument van de verklaring van geen bedenkingen komt in de Omgevingswet niet terug. In de plaats wordt de raad in de gelegenheid gesteld om ‘advies’ uit te brengen over een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (welke activiteit kan worden gezien als een afwijking van het omgevingsplan – de opvolger van het bestemmingsplan onder de Ow). De basis van die rechtsfiguur is artikel 16.15 Ow; de verplichting om de raad als adviseur te betrekken bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is vervat in artikel 16.15a Ow.
Hoewel het woord ‘advies’ anders suggereert, is het oordeel van de raad ook in het nieuwe stelsel bepalend: uit artikel 16.15b Ow volgt namelijk dat het advies van de raad in acht moet worden genomen. Daarvan mag niet worden afgeweken. Deze bepaling, die bij amendement (zie link) in de wet is opgenomen, bewerkstelligt dat het advies van de raad bindend is voor het college. De indieners van het amendement spreken in dat verband over een “verzwaard adviesrecht”, waarmee de raad een “doorslaggevende rol” moet hebben.
Het adviesrecht van de raad onder de Ow lijkt dus sterk op de vvgb-eis uit het oude recht. Er zijn wel twee belangrijke verschillen:
- Van een negatieve vvgb-lijst, naar een lijst waarin advies wél vereist is
Ten aanzien van de ‘vvgb-lijst’ voorziet de Omgevingswet in een omkering. In plaats van een lijst met gevallen waarin het oordeel van de raad niet gevraagd hoeft te worden, moet de raad straks gevallen aanwijzen waarin hij wél betrokken wil zijn. Dat kan erg breed zijn, afhankelijk van de wensen van de gemeenteraad.
- De kruimelvergunning komt te vervallen
Een tweede belangrijke verandering is dat de kruimelvergunning in de Omgevingswet niet terugkomt. Dat betekent dat er dus geen lijst (vastgesteld op Rijksniveau) meer bestaat met gevallen waarin de raad sowieso niet formeel bij de procedure hoeft te worden betrokken.
Het is in het nieuwe stelsel dus belangrijk dat de raad goed nadenkt over de ‘advieslijst’; die lijst is beslissend voor de vraag of hij een bepalende stem heeft. Wij verwachten dat ook voor die lijst de in de jurisprudentie uitgekristalliseerde eis zal gelden dat aanwijzingen voldoende concreet moeten zijn, zonder dat nadere invulling door het college nodig is (zie link). Onder het huidige stelsel geldt verder dat de raad niet categoriaal kan besluiten dat een vvgb nooit nodig is (zie link). Op basis van de tekst van artikel 16.15 lid 1 Ow is het andersom ook voorstelbaar dat daadwerkelijk categorieën van gevallen vast moeten worden gesteld.
Het advies wordt in de reguliere voorbereidingsprocedure ingepast
De Omgevingswet belooft onder meer kortere en eenvoudigere procedures. In dat kader wordt de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit als hoofdregel voorbereid met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure. Dat betekent een beslistermijn van acht weken, met eventueel een verlenging met zes weken. De terinzagelegging van een ontwerpbesluit is dan bovendien niet aan de orde. Het college stelt op grond van artikel 3:6 lid 1 Awb aan de raad een termijn waarbinnen het advies moet worden gegeven.
Anders dan in de huidige situatie, brengt de betrokkenheid van de raad niet automatisch met zich dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure wordt gevolgd (waarmee een langere voorbereidingstermijn gemoeid is). Er blijven wel gevallen bestaan waarin de uitgebreide procedure kan worden gehanteerd, maar daarbij is de aard van het project bepalend en niet de betrokkenheid van de raad. De raad wordt dus in beginsel geacht zich te schikken naar de kortere doorlooptijden. Het lijkt mij dat dit belangrijke gevolgen kan hebben voor de interne organisatie van de raad, die een langere vergadercyclus kent dan het college en in de regel ook betrekkelijk forse aanlevertermijnen hanteert.
Hoewel de juridische uitgangspunten over het belang van de gemeenteraad voor het omgevingsrecht dus gelijk blijven, brengt de inwerkingtreding van de Omgevingswet uitdagingen met zich mee als het gaat om de betrokkenheid van de raad bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.
Onder het oude recht was het niet altijd eenvoudig vast te stellen of instemming van de gemeenteraad een vereiste was voor de verlening van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. In de Omgevingswet is de systematiek om deze vraag te beantwoorden gestroomlijnd in de artikelen 16.15, 16.15a en 16.15b Ow. Wat betekent dit? De raad behoudt in beginsel zijn bepalende stem bij zulke toestemmingen, maar toch zijn er enkele belangrijke verschillen. In deze bijdrage licht ik dat toe.
Het oude recht: de vvgb-eis voor een afwijking van het bestemmingsplan
In het huidige stelsel klinkt de stem van de raad bij een afwijking van het bestemmingsplan door via het instrument van de verklaring van geen bedenkingen (vvgb). Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is het college formeel gesproken het bevoegd gezag: het bestuursorgaan dat een besluit neemt over het wel of niet verlenen van de omgevingsvergunning. In de regel kan het college pas tot dat besluit komen, nadat de raad een separaat besluit heeft genomen over het wel of niet geven van een vvgb. Het besluit van het college is daarmee afhankelijk gesteld van de vraag of de raad tegen het aangevraagde bedenkingen heeft.
De vvgb dient ertoe om de raad in staat te stellen om te beoordelen of het aangevraagde project ruimtelijk aanvaardbaar is. Daarom kan de raad de vvgb slechts weigeren in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Het oordeel van de raad is beslissend: als de raad besluit een vvgb te verlenen, dan kan het college de aanvraag niet meer vanwege ruimtelijke redenen weigeren. Andersom geldt hetzelfde: indien de raad géén vvgb afgeeft, kan het college van die beslissing niet afwijken. Een college dat wenst dat het project toch wordt gerealiseerd, rest de – in de praktijk weinig benutte – route van beroep tegen het besluit van de eigen gemeenteraad. Kiest het daar niet voor, dan moet de omgevingsvergunning worden geweigerd.
Op de regel dat een vvgb noodzakelijk is voor de omgevingsvergunning bestaan drie belangrijke uitzonderingen. Allereerst is het instrument niet aan de orde als de vergunningverlening kan worden gebaseerd op een afwijkingsmogelijkheid die in het bestemmingsplan is opgenomen: de binnenplanse afwijking. Dat is ook zo bij een afwijking van het bestemmingsplan die kan worden geschaard onder de zogenaamde ‘kruimellijst’ van artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Ten derde kan de raad een lijst vaststellen met categorieën van projecten waarvoor een vvgb niet vereist is. Ook dan is een vvgb-besluit dus niet aan de orde. In deze drie gevallen is het college dus zelfstandig bevoegd om over de afwijking van het bestemmingsplan te besluiten.
De raad als bindend adviseur
Het instrument van de verklaring van geen bedenkingen komt in de Omgevingswet niet terug. In de plaats wordt de raad in de gelegenheid gesteld om ‘advies’ uit te brengen over een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (welke activiteit kan worden gezien als een afwijking van het omgevingsplan – de opvolger van het bestemmingsplan onder de Ow). De basis van die rechtsfiguur is artikel 16.15 Ow; de verplichting om de raad als adviseur te betrekken bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is vervat in artikel 16.15a Ow.
Hoewel het woord ‘advies’ anders suggereert, is het oordeel van de raad ook in het nieuwe stelsel bepalend: uit artikel 16.15b Ow volgt namelijk dat het advies van de raad in acht moet worden genomen. Daarvan mag niet worden afgeweken. Deze bepaling, die bij amendement (zie link) in de wet is opgenomen, bewerkstelligt dat het advies van de raad bindend is voor het college. De indieners van het amendement spreken in dat verband over een “verzwaard adviesrecht”, waarmee de raad een “doorslaggevende rol” moet hebben.
Het adviesrecht van de raad onder de Ow lijkt dus sterk op de vvgb-eis uit het oude recht. Er zijn wel twee belangrijke verschillen:
- Van een negatieve vvgb-lijst, naar een lijst waarin advies wél vereist is
Ten aanzien van de ‘vvgb-lijst’ voorziet de Omgevingswet in een omkering. In plaats van een lijst met gevallen waarin het oordeel van de raad niet gevraagd hoeft te worden, moet de raad straks gevallen aanwijzen waarin hij wél betrokken wil zijn. Dat kan erg breed zijn, afhankelijk van de wensen van de gemeenteraad.
- De kruimelvergunning komt te vervallen
Een tweede belangrijke verandering is dat de kruimelvergunning in de Omgevingswet niet terugkomt. Dat betekent dat er dus geen lijst (vastgesteld op Rijksniveau) meer bestaat met gevallen waarin de raad sowieso niet formeel bij de procedure hoeft te worden betrokken.
Het is in het nieuwe stelsel dus belangrijk dat de raad goed nadenkt over de ‘advieslijst’; die lijst is beslissend voor de vraag of hij een bepalende stem heeft. Wij verwachten dat ook voor die lijst de in de jurisprudentie uitgekristalliseerde eis zal gelden dat aanwijzingen voldoende concreet moeten zijn, zonder dat nadere invulling door het college nodig is (zie link). Onder het huidige stelsel geldt verder dat de raad niet categoriaal kan besluiten dat een vvgb nooit nodig is (zie link). Op basis van de tekst van artikel 16.15 lid 1 Ow is het andersom ook voorstelbaar dat daadwerkelijk categorieën van gevallen vast moeten worden gesteld.
Het advies wordt in de reguliere voorbereidingsprocedure ingepast
De Omgevingswet belooft onder meer kortere en eenvoudigere procedures. In dat kader wordt de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit als hoofdregel voorbereid met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure. Dat betekent een beslistermijn van acht weken, met eventueel een verlenging met zes weken. De terinzagelegging van een ontwerpbesluit is dan bovendien niet aan de orde. Het college stelt op grond van artikel 3:6 lid 1 Awb aan de raad een termijn waarbinnen het advies moet worden gegeven.
Anders dan in de huidige situatie, brengt de betrokkenheid van de raad niet automatisch met zich dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure wordt gevolgd (waarmee een langere voorbereidingstermijn gemoeid is). Er blijven wel gevallen bestaan waarin de uitgebreide procedure kan worden gehanteerd, maar daarbij is de aard van het project bepalend en niet de betrokkenheid van de raad. De raad wordt dus in beginsel geacht zich te schikken naar de kortere doorlooptijden. Het lijkt mij dat dit belangrijke gevolgen kan hebben voor de interne organisatie van de raad, die een langere vergadercyclus kent dan het college en in de regel ook betrekkelijk forse aanlevertermijnen hanteert.
Hoewel de juridische uitgangspunten over het belang van de gemeenteraad voor het omgevingsrecht dus gelijk blijven, brengt de inwerkingtreding van de Omgevingswet uitdagingen met zich mee als het gaat om de betrokkenheid van de raad bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.